II SAB/Wa 1013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Walawski Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Stowarzyszenie [...] w dniu [...] października 2014 r. wystąpiło do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, elektronicznej wersji wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" (dalej: "wniosek o dofinansowanie"). W odpowiedzi na wniosek, NCBR pismem z dnia [...] października 2014 r. wskazało, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako "informacji publicznej" i podlegającej tym samym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wniosek dotyczy udostępnienia dokumentacji aplikacyjnej złożonej przez podmiot prywatny. Wnioskowane informacje nie stanowią w ocenie NCBiR informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. NCBiR powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że wnioski, stanowiące załączniki do podpisanej umowy o dofinansowanie, stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz strategii promocji projektu wraz z aspektami rzeczowo - finansowymi. Załączniki te, wytworzone przez wnioskodawców, posiadają walor dokumentów prywatnych (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/13). Przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., I OSK 812/05, LEX nr 236465). Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 31 października 2014 r. (data nadania 3 listopada 2014 r.) wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wnosząc o zobowiązanie NCBR do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom poczynionym w piśmie z [...] października 2014 r. projekt nie dotyczy żadnej sprawy prywatnej. Projekt ten realizowany jest przez Konsorcjum w składzie: Uniwersytet [...] ([...]), Uniwersytet [...], ([...]). Gestorem projektu jest natomiast Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem skarżącego, wniosek o dofinansowanie projektu [...] wiąże się ściśle z dysponowaniem publicznymi środkami, a z uwagi na to, że jest on finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju - stanowi także wykonywanie zadań publicznych (nałożonych na tę agencję wykonawczą stosowną ustawą). Wszakże zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Skarżący wskazał, iż sądy administracyjne odrzucają koncepcję wyróżnienia w prawie do informacji publicznej dokumentów o charakterze urzędowym, prywatnym, wewnętrznym, roboczym - tak m. in. wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11. Skarżący przywołał poglądy przedstawicieli doktryny prawa i powołując się na art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, podniósł, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie utrwalił się pogląd, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wniosek o dofinansowanie nie dotyczy spraw prywatnych, lecz wiąże się ściśle z dysponowaniem publicznymi środkami NCBiR podkreśliło, że skarżący nie zwrócił się do Dyrektora NCBR z wnioskiem o informacje dotyczące dofinansowania projektu "[...]", np. prosząc o przekazanie kwoty dofinansowania lub innych informacji publicznych zawartych w dokumentacji konkursowej lub umowie o dofinansowanie projektu. Skarżąca wniosła o udostępnienie konkretnego dokumentu, w posiadaniu którego znajduje się NCBR, czyli wniosku o dofinansowanie ww. projektu. Podniesiono, iż bez wątpienia wnioski, stanowiące załączniki do podpisanej umowy o dofinansowanie, stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz strategii promocji projektu wraz z aspektami rzeczowo - finansowymi. Załączniki te, wytworzone przez wnioskodawców, posiadają walor dokumentów prywatnych i należy je analizować zgodnie z treścią art. 245 kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w kontrolowanej sprawie nie jest zasadna, albowiem podmiot ten nie pozostawał w bezczynności. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, zawarte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "zadania publiczne", jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie w osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (v.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, które zgodnie z ustawą z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm.) jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. Nr 28, poz. 146) powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo – technicznej i innowacyjnej państwa. Przychodami Centrum są środki finansowe otrzymywane w formie dotacji celowych i podmiotowych, a także środki finansowe: z tytułu realizacji innych zadań Centrum oraz zadań, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, budżetu Unii Europejskiej, międzynarodowych programów badawczych, komercjalizacji wyników prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych, odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych, zapisów i darowizn (art. 46 ww. ustawy). Realizacja zadań Centrum obejmuje, m.in. ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonywania projektów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy), a przyznanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Zatem Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Badając natomiast, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Sąd stwierdził, podzielając poglądy prezentowane już w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wniosek o dofinansowanie projektu złożony do NCBiR nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z tego względu Dyrektor NCBiR, który poinformował o tym wnioskodawcę pismem z dnia [...] października 2014 r., nie pozostawał w bezczynności. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych zamierzeń. W ocenie Sądu, wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych projektu, złożony do NCBiR i podlegający procedurze określonej w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badan i Rozwoju oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, nie stanowi dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż wniosek taki stanowi dokument prywatny (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 360/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 581/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost stwierdził, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sam wniosek o dofinansowanie złożony do NCBiR niczego nie zaświadcza, nie odnosi się do sfery faktów. Jako projekt (przedsięwzięcie), które dopiero może zostać zrealizowane, nie jest dokumentem publicznym. Wniosek o dofinansowanie podlega, jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o NCBiR, ocenie i zależnie od niej NCBiR zawiera bądź nie umowę o wykonanie projektu i jego dofinansowanie. W umowie zawieranej przez Dyrektora Centrum z wykonawcą projektu, określa się, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1-6 powołanej ustawy: zakres tematyczny projektu, termin i warunki jego wykonania, wysokość środków finansowych i tryb ich przekazywania przez Centrum, sposób i tryb sprawowania przez Centrum nadzoru nad wykonaniem projektu, sposób finansowego rozliczenia projektu, sposób i zakres końcowej oceny merytorycznej projektu, sposób i warunki udostępniania i rozpowszechniania efektów wykonanych projektów, z uwzględnieniem przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zarówno więc zakres tematyczny projektu, termin realizacji i wysokość przyznanych środków finansowych wynikają z treści umowy, która dotyczy sfery faktów i zaświadcza wydatkowanie środków publicznych. Okoliczność, że wniosek o dotację zawiera dane o zakresie tematycznym projektu, zakładanym czasie realizacji i wnioskowanej kwocie nie oznacza, że sam wniosek stanowi informację publiczną. Udzielenie przez NCBiR dotacji, jej wysokość, a także zakres tematyczny i inne dane wymagane ustawą, zaświadcza umowa. Ona odnosi się do sfery faktów, a nie wniosek. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.