II SAB/Wa 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe powadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku L. S. z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. L.S. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2018 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających. Tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] października 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Wymieniona została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] maja 2006 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej –Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...]kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawczynię. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Tego samego dnia, tj. [...]grudnia 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w spawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do dnia [...]lipca 1990 r., w szczególności dotyczących okresów służby, nazw formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. L.S. w piśmie z dnia [...]stycznia 2018 r. złożyła ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na ponaglenie wnioskodawczyni organ pismem z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował ją, że sprawa zostanie załatwiona po zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, co powinno nastąpić najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2018 r. IPN pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., a Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] marca 2018 r. nadesłali żądane informacje dotyczące wnioskodawczyni. Następnie pismem z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Jednocześnie organ na podstawie art. 36 K.p.a. poinformował wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2019 r., które wynika z jej realizacji prawa do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...]odmówił wyłączenia stosowania wobec L. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia [...] października 2018 r. L. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że rozpatrzenie powyższego wniosku nastąpi do dnia [...] maja 2019 r. z uwagi na konieczność dokonania jego wnikliwej analizy. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. L.S. złożyła ponaglenie w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. L. S. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że pomimo upływu ustawowych terminów wynikających z art. 37 § 3 K.p.a do dnia złożenia skargi organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie długotrwały brak rozstrzygnięcia organu w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniony z uwagi na fakt, iż organ posiada wszelką dokumentację związaną z okresem jej służby. Ponadto podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 125/18 stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku L. S. z dnia [...] lipca 2017 r. oraz stwierdził, że przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa jest dla niej priorytetowa, ponieważ znacząco wpływa na jej sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 700) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] kwietnia 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...]na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. uchylającą własną decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i orzekającą wyłączeniu stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, L. S. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 15 stycznia 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości zatem, że organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję [...] kwietnia 2019 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną. W ocenie Sądu, stwierdzona wyżej przewlekłość w działaniu organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest pojęciem określonym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie to musi być bowiem znaczne. Ponadto rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, bezdyskusyjnie i w sposób zawiniony organ naruszył treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Mając na uwadze, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób znaczący naruszył terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Trzeba mieć na względzie, iż organ potrzebował niemal pół roku na wydanie decyzji w sprawie w sytuacji, gdy ta wymagała jedynie przeanalizowania już wcześniej skompletowanego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W opinii składu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, bowiem ten sprawę ostatecznie rozstrzygnął decyzją administracyjną. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – punkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Natomiast wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku.