II SAB/Wa 1084/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji dotyczącej odsetek za zwłokę w wypłacie dodatkowego uposażenia rocznego 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w części dotyczącej przyznania skarżącemu sumy pieniężnej; 3. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 4. zasądza od Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej na rzecz R. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. W. pismem z dnia 13 października 2015 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w związku z niewydaniem przez organ decyzji w sprawie odsetek za zwłokę w związku z nie wypłaceniem w ustawowym terminie dodatkowego uposażenia rocznego za 2014 rok. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na korzyść skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 5) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie dodatkowego uposażenia rocznego za 2014 r. W związku z bezczynnością organ w dniu [...] lipca 2015 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nadal pozostaje w bezczynności bowiem nadal nie załatwił jego sprawy i wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie umorzenie postępowania lub oddalenia skargi. W uzasadnieniu pisma wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć taką sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem organu warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został wyczerpany bowiem zażalenie nie zostało załatwione przez organ przed wniesieniem skargi. Tym samym zdaniem organu skarga winna być odrzucona. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w dniu [...] maja 2015 r. poinformował skarżącego, że dodatkowe uposażenie roczne nie zostało do chwili obecnej wypłacone z uwagi na brak środków finansowych w związku z nierealizowaniem do czerwca 2015 r. bieżących płatności wynikające z zawartych na rok 2015 umów, o czym skarżący został poinformowany na odprawie w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz podczas spotkania w dniu [...] maja 2015 r. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że dodatkowe uposażenie roczne za rok 2014 nie wypłacono żadnemu żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę w Wojskowym Instytucie Medycyny Lotniczej. Dodatkowe uposażenie roczna za rok 2014 zostało wypłacone skarżącemu, jak i wszystkim żołnierzom zawodowym Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w dniu [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej przyznał skarżącemu decyzją nr [...]. Odsetki ustawowe w wysokości 145,89 zł. Wobec powyższego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną, w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż organ wydał żądaną przez skarżącego decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawuj; kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58 pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 ustawy nowelizującej stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej, a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym po dniu 15 sierpnia 2015 r. należy stosować art. 149 p.p.s.a. w nowym brzmieniu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Sąd, na podstawie lektury akt uznał, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Zwrócić należy uwagę na treść pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. w którym wskazał, iż wnosi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismo to zostało skierowane do Dyrektora Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wyraził pogląd, iż skarga winna być odrzucona, jako że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie organu o wyczerpaniu środków zaskarżenia możemy mówić tylko w przypadku, gdy wniesiony środek zaskarżenia będzie rozpoznany przez właściwy organ. Tymczasem do momentu wniesienia skargi, organ właściwy do rozpoznania zażalenia na bezczynność tegoż środka nie rozpoznał. Odnosząc się do poniesionej kwestii wyjaśnić wypada, iż ugruntowany jest w judykaturze pogląd, że nie ma znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.), a stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. W sprawach dotyczących bezczynności istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie zażalenia, przed wniesieniem skargi wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych powodów sąd ocenił, iż skarga jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wyeksplikować należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z, winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Wskazać należy, że przedmiotowa skarga odnosi się do pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanego do Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny, w którym skarżący wnioskował o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek ustawowych w związku ze zwłoką w wypłacie dodatkowego uposażenia rocznego za 2014 r. Bezspornym jest w sprawie, iż wniosek ten nie został rozpoznany w ustawowym terminie. Bezsporne jest też, że organ wydał decyzję w sprawie objętej wnioskiem R. W. w dniu [...] października 2015 r. nr [...], a zatem przed upływem trzydziestu dni od dnia jej otrzymania określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a. oznacza to, że na dzień orzekania przez Sąd w dniu 17 czerwca 2015 r. organ nie pozostawał już w bezczynności bowiem wydał przewidziany prawem akt. Dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego : dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1626/12 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o wstępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie 1 sentencji wyroku, :e bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na żądanie strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ w analizowanym przypadku nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania. Zauważyć należy, iż Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w okresie od wpłynięcia do organu wniosku R. W. ([...] kwietnia 2015 r.) do dnia wydania decyzji ([...] października 2015 r.) podejmował czynności w sprawie zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia. Działania organu nie były też nacechowane lekceważeniem strony. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. organ wskazał m. in., że z uwagi na brak środków finansowych dodatkowe uposażenie roczne za 2014 r. nie zostało wypłacone o czym został poinformowany na odprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. oraz podczas spotkania w dniu [...] maja 2015 r. Dodatkowe uposażenie roczne za 2014 r. zostało skarżącemu wypłacone w dniu [...] czerwca 2015 r. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. przyznane zostały odsetki ustawowe. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać bowiem należy, że zwłoka w zapłacie dodatkowego uposażenia którego domaga się skarżący była wynikiem jak wskazywał organ braku środków finansowych na koncie organu do wypłaty tego uposażenia. Dotyczyła nie tylko skarżącego ale również pozostałych osób pełniących służbę lub zatrudnionych w Wojskowym Instytucie Medycyny Lotniczej o czym skarżący był informowany w dniu [...] kwietnia 2015 r., [...] maja 2015 r. i [...] maja 2015 r. Wynikiem tej sytuacji było wydanie decyzji nr [...] o przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tego świadczenia, natomiast bezczynność w przedmiocie wypłaty odsetek aczkolwiek zaistniała nie miała miejsca w rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem Sądu, brak jest przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 p.p.s.a. bowiem w toku rozpoznawania sprawy Sąd nie dopatrzył się tak istotnych naruszeń prawa ani okoliczności mających wpływ na ich powstanie aby zaistniała potrzeba wydania takiego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W punkcie 2 wyrok orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.. W punkcie 3 orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach znajduje swoje uzasadnienie art. 201 § 1 ww. ustawy.