II SAB/Wa 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. T. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę E. T. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "organ", "Prezes ZUS") w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych opisując przebieg postępowania orzeczniczego związanego z rozpatrywaniem wniosku Skarżącego o rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS, wskazał, że orzeczenie komisji lekarskiej jest zgodne z "zasadami orzecznictwa lekarskiego". E. T. w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zajął stanowisko odnośnie prowadzonej korespondencji z organem, jak również zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji w zakresie tego jakie są podstawy wykonywania "zasad orzecznictwa lekarskiego", przywołane w przedmiotowym piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. znak sprawy [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. (wysłanym do skarżącego w dniu 11 grudnia 2019 r.) organ wskazał, że nie stwierdził nieprawidłowości w postępowaniu orzeczniczym związanym z rozpatrzeniem wniosku z [...] sierpnia 2019 r. o rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS. Wyjaśnił ponadto, że zasady i tryb kierowania przez ZUS na rehabilitację leczniczą zostały określone w obowiązujących przepisach prawa, opisał sposób rozpatrywania wniosków i sprzeciwów od orzeczeń, jak również odnosząc się do wniosku o udostępnienie powyższej informacji wskazał, że informacje o które wnioskuje są związane z prywatnym interesem skarżącego i odnoszą się do wyjaśnienia podstaw prawnych. Informacje te w ocenie organu nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Organ podkreślił, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się zaś ubieganie o wyjaśnienie istoty przepisów prawnych w swojej, indywidualnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Następnie E. T. pismem z dnia [...] lutego 2020 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność Prezesa ZUS, w której wniósł o zobowiązanie Prezesa ZUS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że Prezes ZUS nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 - dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 tej ustawy. Następnie skarżący cytując fragmenty powołanych przez organ orzeczeń, wskazał, że ZUS nie udostępnił mu żadnej informacji, w przeciwieństwie do informacji określonych w orzeczeniu sygn. akt. II SAB/Wa 248/17, udostępnionych w sposób w nim opisany. W ocenie skarżącego przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ZUS " zasady orzecznictwa lekarskiego" nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie praw obywatela, którym jest skierowanie na rehabilitację leczniczą. Wskazał też, że został pozbawiony możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia ZUS w przedmiocie skierowania na rehabilitację leczniczą. W obszernym uzasadnieniu podniósł on szereg zarzutów dotyczących naruszenia przez Prezesa ZUS jego podstawowych praw i wolności chronionych konstytucyjnie, definicji interesu publicznego, zasad panujących w demokratycznym państwie prawnym, jak również przeprowadził wywód dotyczący zasad udostępnienia informacji publicznej. W konkluzji stwierdził, że informacje dotyczące "zasad orzecznictwa lekarskiego" mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stanowią one podstawę decyzji podejmowanych w odniesieniu do obywatela przez organy władzy publicznej. Zdaniem skarżącego każdy podmiot wykonujący zadania publiczne ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1, a także ust. 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji, tj. powoływanie się w korespondencji przez ZUS na takie "zasady..." prowadzi do wniosku, że ZUS jest w ich posiadaniu i jest obowiązany je udostępniać. Skarżący wskazał, że uzyskanie informacji dotyczących sposobu "rozumowania" ZUS w zakresie rehabilitacji leczniczej dotyczących "zasad..." stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania tego organu administracji w zakresie wykonywania orzecznictwa lekarskiego oraz umożliwi dostęp do tych "zasad" każdego ubezpieczonego w ZUS W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2020 r. skarżący zajął stanowisko stanowiące replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący argumentował, że zasady orzecznictwa lekarskiego nie zostały uregulowane we wskazanym przez organ akcie prawnym, a także zakwestionował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w zakresie nieposiadania przez organ ww. zasad. Skarżący ponowił argumentację dotyczącą pozbawienia go możliwości skorzystania z drogi sądowej przez Prezesa ZUS, a także wywodził, iż skoro w ocenie organu jego wystąpienie ma charakter sprawy indywidualnej, to organ winien przeprowadzić postępowanie dotyczące wniosku o rehabilitację leczniczą zgodnie z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., a także zakończyć je wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga E. T. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa ZUS w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę wnioskodawców w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że skarga podlegała oddaleniu ponieważ na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej bowiem jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie mniej przesłanka przedmiotowa nie została spełniona. Jak wskazano bowiem wcześniej, brak jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bądź jej udzielenia. Bliższa analiza powołanych powyżej przepisów prowadzi do konkluzji, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Przy czym, informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Prezes ZUS słusznie przy tym wskazał, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się ona odnosić właśnie do sfery faktów, czyli do już istniejącego stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej, a nie do sfery prywatnego interesu podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tego podmiotu co do potencjalnej użyteczności udzielonej informacji. Należy przy tym wskazać, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne jest stanowisko, że: "tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa. W takim przypadku adresat wniosku udziela odpowiedzi pismem zawiadamiającym o tym fakcie." (za I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59, wyrok WSA w Opolu z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 82/16). Należy również zwrócić uwagę, że skarżący w treści skargi cytuje orzeczenia, których treść przemawia również za oddaleniem jego skargi. Z kolei za bezpodstawny należy uznać zarzut odnoszący się do nieudostępnienia informacji w związku z treścią orzeczenia o sygn. akt. II SAB/Wa 248/17. Różnica w udostępnieniu wynikała ze stanu faktycznego sprawy, a nie oceny prawnej. Kluczowe w powołanym orzeczeniu jest stwierdzenie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. Takie stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02. (orzeczenie dostępne w LEX nr 78064). Należy też wskazać, że dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W ocenie Sądu podniesione w treści skargi zarzuty dotyczące zasad techniki legislacyjnej oraz nieprawidłowości przy przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego związanego z rozpatrywaniem wniosku Skarżącego o rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS, są w niniejszym postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej niezasadne, jako pozostające poza meritum sprawy. Podlegają one osobnemu reżimowi prawnemu i stanowią przedmiot odrębnego postępowania, od wszczętego wnioskiem z dnia 27 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zwraca również uwagę, że wobec braku możliwości zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, fakt udzielenia przez organ odpowiedzi w dniu [...] grudnia 2019 r. przeczy twierdzeniu skarżącego o pozostawaniu Prezesa ZUS w bezczynności, zarówno w rozumieniu bezczynności co do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w ogólnym rozumieniu bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej, na podstawie przepisów k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.