II SAB/Wa 1093/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Biura Ochrony Rządu do rozpoznania wniosku L. D. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 2 wniosku za wyjątkiem informacji o miejscowości wręczenia sztandaru, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Szefa Biura Ochrony Rządu na rzecz L. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2015 r. L. D. wystąpił do Dyrektora Biura Ochrony Informacji Niejawnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o udostępnienie - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." - zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych akt administracyjnych: 1) technicznego projektu obiektu pamiątkowego ustanowionego na terenie administrowanym przez Biuro Ochrony Rządu przy ul. [...] w W., w szczególności: kto opracował i zatwierdził projekt techniczny tego monumentu, ujawnienie kosztorysu jego ustanowienia, scenariusza i kosztów jego odsłonięcia, ujawnienia osoby duchownej, która poświęciła wskazany monument, 2) zatwierdzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych wzoru projektu sztandaru Biura Ochrony Rządu - kto personalnie opracował projekt, symbolikę sztandaru, dewizy ideowe, barwę sztandaru; ujawnienie kosztorysu ustanowienia sztandaru, scenariusza jego wręczenia oraz okoliczności i miejsca (miejscowości) jego wręczenia; ujawnienia osoby duchownej, która poświęciła sztandar BOR. Wnioskodawca zwrócił się do organu o realizację wniosku w formie elektronicznej lub papierowej. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. rzecznik prasowy Biura Ochrony Rządu odnośnie pytania pierwszego poinformował wnioskodawcę, że obiekt pamiątkowy wskazany w dokumentacji fotograficznej, zlokalizowany na terenie administrowanym przez BOR przy ul. [...] w W., nie był ustanowiony przez Biuro Ochrony Rządu. W związku z powyższym, formacja nie jest w posiadaniu dokumentacji lub informacji wnioskowanych w przedłożonej korespondencji. W odpowiedzi na drugie pytanie, organ poinformował, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 170 ze zm.), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze zarządzenia, nadaje BOR sztandar oraz określa jego wzór. Sprawy nadania oraz określenia wzoru sztandaru Biura Ochrony Rządu reguluje Zarządzenie Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. MSW z dnia 13 czerwca 2001 r.). Wskazane dokumenty są powszechnie obowiązującym prawem dostępnym dla każdego obywatela. Jednocześnie organ wskazał, że treść ww. aktów zawiera informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca. Do ww. pisma załączone zostały kserokopie: Aktu Nadania Sztandaru dla Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lipca 2001 r. oraz Aktu Wręczenia Sztandaru z dnia [...] lipca 2001 r. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie wnioskował o udostępnienie aktów dotyczących Sztandaru BOR załączonych do pisma z dnia [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż z uwagi na fakt, że skarżący nie wskazał konkretnych zarzutów, organ nie jest w stanie szczegółowo ustosunkować się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotną kwestią z punktu widzenia skargi na bezczynność jest istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do badania, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie L. D. uczynił bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w zakresie realizacji wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dane dotyczące: (1) obiektu pamiątkowego ustanowionego na terenie administrowanym przez Biuro Ochrony Rządu przy ul. [...] w W., (2) sztandaru Biura Ochrony Rządu. Skarżący wskazał przy tym na "zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych akty administracyjne w tym przedmiocie", jednak z dalszej treści wniosku wprost wynika, że domaga się udostępnienia dokumentów (danych) zawierających określone informacje na temat ww. obiektu pamiątkowego oraz sztandaru Biura Ochrony Rządu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Szef Biura Ochrony Rządu wskazał w odniesieniu do pytania pierwszego, że formacja nie jest w posiadaniu dokumentacji lub informacji dotyczącej ww. obiektu pamiątkowego. W zakresie drugiego pytania organ poinformował wnioskodawcę o treści art. 5 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 170 ze zm.) oraz zarządzenia nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. MSW z dnia 13 czerwca 2001 r.). Jednocześnie przesłał kserokopie Aktu Nadania Sztandaru dla Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lipca 2001 r. oraz Aktu Wręczenia Sztandaru z dnia [...] lipca 2001 r. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest zatem dokonanie oceny, czy organ prawidłowo zrealizował ww. wniosek informacyjny skarżącego w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), czy też pozostaje w bezczynności względem ww. wniosku, jak podnosi to skarżący. Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Formułując zasadę "prawa do informacji", ustawodawca wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to regulacje określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych regulacji takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Szef Biura Ochrony Rządu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. Pojęcie "sprawy publicznej" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednakże podczas prac nad ustawą było ono rozwijane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią zatem treść danych i dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju danych i dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść danych bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2015 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno bowiem informacje na temat obiektu pamiątkowego zlokalizowanego na terenie administrowanym przez BOR, jak i sztandaru BOR, w tym dane dotyczące osoby, która opracowała ostateczny projekt sztandaru, informacje obejmujące kosztorys sztandaru, scenariusz i okoliczności jego wręczenia oraz dane osoby duchownej, która dokonała jego poświęcenia, dotyczą spraw czy też wydarzeń o charakterze publicznym, związanych ze znakiem rozpoznawczym BOR oraz szerzej z działalnością tej formacji. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udzielenia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (np. z powodu ochrony prawa do prywatności, czy innych tajemnic ustawowo chronionych), podmiot obowiązany winien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Z kolei w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie dysponuje żądaną informacją publiczną, powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w ust. 1 i 2, będący w jej posiadaniu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wniosek informacyjny z dnia [...] października 2015 r. w odniesieniu do pytania pierwszego został prawidłowo zrealizowany przez organ na gruncie przepisów u.d.i.p. Skoro bowiem organ nie dysponował informacją na temat ww. obiektu pamiątkowego, nie mógł jej udostępnić, o czym pisemnie poinformował skarżącego. W tej sytuacji, zarzut bezczynności organu w odniesieniu do pytania pierwszego wniosku należało uznać za nieuzasadniony, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. Trafny jest natomiast zarzut bezczynności w zakresie pytania drugiego wniosku. Wbrew bowiem twierdzeniom organu przekazane skarżącemu akty nie zawierają wyszczególnionych we wniosku informacji dotyczących sztandaru Biura Ochrony Rządu, o które wystąpił. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, przedstawienie przez podmiot obowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 601/14; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11, publ. j.w.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał Szefa Biura Ochrony Rządu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. w zakresie punktu 2, za wyjątkiem informacji o miejscowości wręczenia sztandaru, bowiem ta wynika z treści Aktu wręczenia sztandaru z dnia [...] lipca 2001 r., który został przesłany skarżącemu. Rzeczą organu, stosownie do treści cytowanego powyżej art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jest rozpoznanie ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wydanie decyzji administracyjnej będzie miało miejsce w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że udostępnienie informacji publicznej w określonym zakresie podlega ograniczeniom z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej). Ewentualne wydanie decyzji odmownej i należyte jej uzasadnienie pozwoli stronie, a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia określonych danych. W przypadku, gdy organ stwierdzi, iż nie posiada informacji, o które wnioskował skarżący, we wskazanym terminie poinformuje o tym skarżącego w formie pisemnej, czyniąc to w sposób jednoznaczny i stanowczy. Nie uszło uwadze Sądu, że w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż przekazał "wszystkie informacje" będące w posiadaniu formacji. Biorąc jednak pod uwagę zakres wniosku (obejmujący m.in. informacje na temat okoliczności wręczenia sztandaru) oraz niepełną w istocie odpowiedź z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie poprzez ustosunkowanie się do wszystkich jego elementów i zajęcie jednoznacznego stanowiska. Uznając, że po stronie Szefa Biura Ochrony Rządu zachodzi stan bezczynności w omówionym wyżej zakresie, Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). W okolicznościach niniejszej sprawy wadliwemu zachowaniu organu, które spowodowało zwłokę w prawidłowym załatwieniu wniosku, nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny z urzędu w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 4 sentencji wyroku.