II SAB/Wa 1126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – J. S.w dniu 14 września 2014 r. skierował do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o udostępnienie "całości materiałów z postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie udzielenia zgody na powołanie na prezesa [...] - Banku w P. A. B.". Wnioskodawca poprosił o materiały z lat 2012 - 2014. Ponadto podał w piśmie, że powodem jego prośby jest brak udzielenia powyższych informacji przez Radę Nadzorczą, do której wystąpił w dniu 17 sierpnia 2014 r. Wnioskodawca ponowił swoje żądanie w formie elektronicznej w dniu 26 września 2014 r., a ponadto podniósł, iż wnioskuje o informacje jako członek, udziałowiec, współwłaściciel Banku Spółdzielczego [...] Bank w P. Komisja Nadzoru Finansowego w piśmie z dnia 3 października 2014 r., w związku z istniejącymi wątpliwościami co do zakresu wniosku i prawidłowym odczytaniu intencji wnioskodawcy, zwróciła sie z prośbą o sprecyzowanie wniosku. Wnioskodawca w dniu 7 października 2014 r. w formie elektronicznej doprecyzował wniosek podając, iż występuje o akta postępowania z lat 2012 - 2014 oraz prosi o udostępnienie obu wniosków Rady Nadzorczej wraz z uzasadnieniami złożonymi do KNF, korespondencji między KNF a Radą Nadzorczą oraz protokołu z wizyty 8 członków Rady Nadzorczej w KNF. W dniu 15 grudnia 2014 r. w związku z istniejącymi nadal wątpliwościami dotyczącymi ostatecznego zakresu wniosku, KNF zwróciła się do wnioskodawcy z prośbą o doprecyzowanie, czy przedmiotem jego żądania są akta postępowania z lat 2012 - 2014, czy też dokumenty określone w jego mailu z dnia 7 października 2014 r. Wnioskodawca w mailu z dnia 16 grudnia 2014 r. poinformował KNF, iż uznaje pytanie za bezprzedmiotowe, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 września 2014 r. doprecyzował mailem z dnia 7 października. W dniu 18 grudnia 2014 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Departamentu Komunikacji Społecznej Urzędu KNF wnioskodawca poprosił o wpisanie do akt sprawy ostatecznego zakresu jego wniosku, tzn., że wnioskuje jedynie o całość informacji publicznej z akt postępowania prowadzonego przez Komisje Nadzoru Finansowego w sprawie wyrażenia zgody na powołanie A. B. na prezesa [...] Banku w P. Rozmowa została udokumentowana notatką służbową. Do Komisji Nadzoru Finansowego w dniu 10 grudnia 2014 r. wpłynęła skarga J. S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 14 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, która wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podał, że organ informacją tą dysponuje, a skoro jej nie udostępnia to pozostaje w bezczynności. Komisja Nadzoru Finansowego, reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę przedstawiła chronologicznie przebieg podejmowanych w sprawie czynności, których celem było ustalenie rzeczywistego zakresu złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem był one wielokrotnie przez niego modyfikowany. Pełnomocnik organu podał również, iż żądane akta obejmują kilkaset stron dokumentacji (ok. 600 stron), zgromadzonej w latach 2012 - 2014, która zawiera zarówno dokumenty zawierające zarówno informacje publiczne, jak i dokumenty nieposiadające takiego waloru. Ponadto pełnomocnik organu poinformował, że organ nadzoru zobowiązuje się rozpatrzyć złożony przez skarżącego wniosek do dnia wyznaczenia terminu rozprawy. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2014 r. poinformował Sąd, że żądane przez skarżącego informacje zostały mu udostępnione w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wraz załącznikami. Pełnomocnik organu do pisma procesowego do Sądu z dnia 27 lutego 2015 r. załączył kopię decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 13 stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia pisma KNF z dnia [[...] lutego 2014 r. [...], ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w zw. z art. 10a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (DZ. U. z 2012 r., poz. 1376 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 określonej powyżej ustawy). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany był udostępnić informację publiczną na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Analizując treść przedmiotowego wniosku skarżącego stwierdzić należy, że jego żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło całości akt postępowania, które było prowadzone przez Komisje Nadzoru Finansowego w sprawie powołania na stanowisko prezesa [...] Banku w P . Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r., na której podał on również, że akta te liczą ok. 600 stron, a organ udostępnił mu maksymalnie 8 stron. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że akta spraw sądowych, administracyjnych i postępowań przygotowawczych powinny być udostępniane na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akta te są bowiem zbiorem materiałów (dokumentów) wytworzonych przez organy władzy publicznej lub inne podmioty i są nośnikiem informacji, które posiadają walor informacji publicznej. Pogląd ten uległ jednak zmianie w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą w składzie 7 sędziów tego Sądu, w dniu 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, w której została zawarta teza, że "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". W świetle powyżej określonej uchwały żądanie przez skarżącego udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informację publiczną, której udostępnienia domaga sie skarżący. Prawo do informacji publicznej to żądanie informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Organ nie kwestionował, że część żądanych przez skarżącego informacji to informacje publiczne, ale w ocenie Sądu, skarżący mógł je uzyskać o ile precyzyjnie i w sposób zindywidualizowany określiłby swoje żądanie. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności, nie zawsze uzasadnione, w ocenie Sądu zmierzały do załatwienia wniosku skarżącego z "duchem" ustawy o dostępie do informacji publicznej Z powyższych względów, skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.