II SAB/Wa 115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] lutego 2018 r. na rozstrzygnięcie o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego 1. zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia skargi E. K. z dnia [...] lutego 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz E. K. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Wa 115/19 UZASADNIENIE Pełnomocnik skarżącej E. K. wniósł skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarzucając rażące naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Ministra terminów do załatwienia sprawy oraz nie powiadomienie o przyczynie zwłoki i braku wskazania nowego terminu. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Rektor Uniwersytetu [...] zawiesił [...] E. K. w pełnieniu obowiązków [...] z uwagi na wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Jednocześnie tym samym pismem organ I instancji zawiesił stronę w pełnieniu wszystkich funkcji w Uniwersytecie [...], w tym funkcji [...] Wydziału [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. strona wniosła skargę na powyższą decyzję do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zarzucając przekroczenie kompetencji Rektora w oparciu o treść art. 147 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (nr [...]) poinformował, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowej kwestii uprawniony jest jedynie sąd powszechny - sąd pracy, zaś rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydawane nie jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w ramach nadzoru prawnego i stanowi wyłącznie nadzór legalnościowy. Nadzór ten nie może ingerować w zasadność decyzji szkoły wyższej. Przedstawiając szeroką argumentację, organ wskazał, że przedmiotowy wniosek nie może być rozpatrzony. Pismo z dnia [...] stycznia 2018r. nie zawiera ani rozstrzygnięcia, ani podstawy prawnej, ani pouczenia o przysługujących środka zaskarżenia - nie stanowi, zatem rozstrzygnięcia proceduralnego, czy tym bardziej merytorycznego. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. strona - w odpowiedzi na powyższe stanowisko, wskazała, iż zaskarżona decyzja w istocie zawiera dwa rozstrzygnięcia i o ile jedno z nich faktycznie dotyczy sfery stosunku pracy, to drugie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, przy czym nieznanym ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Strona powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r, w sprawie II SA/Wa 1016/15, w który Sąd poddał w wątpliwość możliwość równoległego zawieszenia [...] w jego prawach i zawieszenia w pełnieniu funkcji [...]. W odpowiedzi organ, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powołując się na wyłączną kompetencję sądu powszechnego - sądu pracy, do rozstrzygania zasadności decyzji rektora w sprawie zawieszenia w obowiązkach [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. strona w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła ponaglenie do organu administracji. W odpowiedzi, organ pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach. Skarżąca podnosiła, iż do chwili obecnej organ II stopnia - Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie rozpatrzył merytorycznie skargi na decyzję Rektora w zakresie, w którym, decyzja ta nie dotyczy stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2018r., działając na podstawie art. 147 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U z 2017 r. poz.2183 ze zm.), w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodami świadczącymi, iż wyciąg z protokołu Rady Wydziału [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zatrudnienia [...] A. S. na czas nieokreślony został sfałszowany, z uwagi na fakt, iż głosowanie Rady Wydziału [...] dotyczyło zatrudnienia pracownika wyłącznie na czas określony (rok akademicki 2016/2017), a ponadto ze względu na podpisanie przez skarżącą uchwały Rady Wydziału [...] w sprawie "uznania stopnia naukowego [...] i dyplomu habilitacyjnego [...] uzyskanych za granicą", która nie była procedowana przez Radę Wydziału w dniu [...] września 2017 r., a została zarejestrowana pod tym samym numerem i opatrzona tą samą datą, co procedowana przez Radę Wydziału uchwała nr [...] w sprawie "uznania dyplomu habilitacyjnego [...] nadanego [...] A. R. za równoważny z dyplomem doktora habilitowanego nauk [...] w zakresie [...] wydawanym przez polskie uczelnie" i stosowaniem mobbingu przez wobec pracownika A. P. tj. ze względu na wagę i wiarygodność zarzutów skutkujących wysokim prawdopodobieństwem popełnienia, co najmniej czynu uchybiającego godności [...] organ zawiesił ww. w pełnieniu obowiązków nauczyciela [...] na okres sześciu miesięcy. Jednocześnie Rektor poinformował, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków [...] skutkuje zawieszeniem w pełnieniu wszystkich funkcji w Uniwersytecie [...] przez okres zawieszenia. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. E. K. wniosła skargę przyjmując, że pismo z dnia [...] stycznia 2018r. zawiera elementy decyzji administracyjnej. Skarga została skierowana do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowej kwestii uprawniony jest jedynie sąd powszechny - sąd pracy, zaś rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydawane nie jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w ramach nadzoru prawnego i stanowi wyłącznie nadzór legalnościowy. Nadzór ten nie może ingerować w zasadność decyzji szkoły wyższej. Sąd, aby rozpoznać merytorycznie zarzuty skargi na bezczynność, musiał dokonać oceny tego czy pismo z dnia [...] stycznia 2018r. zawiera elementy decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] stycznia 2018r. zostało wydane w oparciu o przepisy art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz.2183 ze zm.), dalej "p.s.w.". Przepis art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowi, że: "Rektor może zawiesić w pełnieniu obowiązków [...], przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne, a także w toku postępowania wyjaśniającego, jeżeli ze względu na wagę i wiarygodność przedstawionych zarzutów, celowe jest odsunięcie go od wykonywania obowiązków". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2017r. I OSK 667/17 wskazał, że: "Norma zawarta w art. 147 ust. 1 p.s.w. umożliwia rektorowi zastosowanie w zaistniałych określonych warunkach sankcji w postaci zawieszenia w pełnieniu obowiązków [...] w ramach kompetencji władczych wobec podległego mu pracownika, w zakresie luzu decyzyjnego - o ile uzna on, że odsunięcie od obowiązków jest celowe. Norma ta nie obliguje do podjęcia takiej decyzji, pozostawiając to rozwadze organu. Jeżeli zatem rektor uzna, że waga i wiarygodność przedstawionych zarzutów przemawia za celowością odsunięcia [...] od wykonywania obowiązków, może skorzystać z kompetencji do zastosowania tej normy. W żaden natomiast sposób przepis zawierający powyższą normę nie wskazuje na możliwość modyfikacji jego zastosowania w formie częściowego odsunięcia od obowiązków i w wyniku dowolnego wyznaczenia przez rektora zakresu zadań podlegających ograniczeniu." Jednocześnie w ocenie Sądu I jak i II instancji nie budziło żadnych wątpliwości to, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków [...] ma charakter decyzji, która podlega kontroli w trybie administracyjnosądowym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, że skarżony akt, mimo że nie został nazwany przez organ, posiada elementy decyzji administracyjnej. Akt ten został wydany na podstawie art. 147 ust. 1 p.s.w. a nadto zawiera rozstrzygnięcie organu w sprawie indywidulanej. Ocena powyższego rozstrzygnięcia pod względem poprawności formalnej winna, więc następować przez pryzmat uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie regulacji z art. 147 p.s.w. zawieszenie [...] w pełnieniu obowiązków zawodowych jest tymczasowym środkiem o charakterze zapobiegawczym, przy czym skutek zawieszenia może wynikać z czynności władczej rektora albo ex lege. Tymczasowe (fakultatywne) zawieszenie w czynnościach może być zastosowane w sytuacji ziszczenia się ustawowych przesłanek z art. 147 ust. 1 p.s.w. w sytuacji, gdy: 1) przeciwko [...] wszczęto postępowanie karne (in personam) lub dyscyplinarne przed właściwą komisją dyscyplinarną; ten stan rzeczy już sam w sobie wysoce uprawdopodabnia popełnienie przez [...] co najmniej przewinienia dyscyplinarnego; 2) okaże się w toku postępowania wyjaśniającego, że ze względu na wagę i wiarygodność przedstawionych zarzutów celowe jest odsunięcie go od wykonywania obowiązków. Taki faktyczny stan sprawy w pełni usprawiedliwia, że celowe jest niezwłoczne odsunięcie [...] od wykonywania przez niego obowiązków zawodowych. Środek ten stosowany jest fakultatywnie przez rektora w drodze aktu decyzyjnego o charakterze konstytutywnym wewnętrznie obowiązującym, niebędącego stricte decyzją administracyjną w pełnym tego słowa znaczeniu. Akt ten jest, bowiem jedynie jednostronnym aktem prawnym wydanym przez rektora w ramach przysługującej mu władzy zwierzchniej i może być de facto wydany tylko w trakcie trwania postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko [...] (Dariusz Mucha, Komentarz do art. 147 ustawy –Prawo o szkolnictwie wyższym, publ. Lex/el. 2017). Zaskarżenie decyzji rektora o zawieszeniu [...] w czynnościach zawodowych na uczelni nie wstrzymuje jej wykonania. Decyzja rektora o zawieszeniu w czynnościach zawodowych [...] może zostać uchylona w trybie art. 36 ust. 1 p.s.w. przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, jako tzw. decyzja władzy uczelni. Uchylenie może nastąpić tylko z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa lub statutem uczelni i nie później niż w terminie 2 miesięcy od otrzymania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego tej decyzji. Decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego są decyzjami podejmowanymi w ramach prowadzonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii. Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (uzasadnienie wyroku NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2028/11). Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia skarga do właściwego miejscowo sądu administracyjnego (art. 36 ust. 1a p.s.w.). W ocenie Sądu nie ma, zatem żadnych wątpliwości, że przedmiotowe orzeczenie podlega procedowaniu i kontroli właściwej dla decyzji administracyjnej i objęte jest rygorem Kodeksu postępowania administracyjnego. Skora, zatem odwołanie od orzeczenia z dnia [...] stycznia 2018r. nie zostało rozpoznane w terminie ustawowym przez organ II instancji pozostaje on w bezczynności. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] lutego 2018r. otrzymał odwołanie od pisma z dnia [...] stycznia 2018r. Pismem z dnia [...] marca 2018r. Minister odmówił wszczęcia postępowania uznając, że skarżącej taki tryb nie przysługuje. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostawał, zatem w bezczynności. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wprawdzie pozostawał w bezczynności, ale materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że bezczynność ta nie wynikała z celowego działania a jedynie z odmiennej interpretacji omawianych wyżej regulacji prawnych. Pismem z dnia [...] marca 2018r. Minister odmówił wszczęcia postępowania uznając, że skarżącej taki tryb nie przysługuje. Organ działał, więc bez zbędnej zwłoki w zakresie udzielenia odpowiedzi skarżącej a bezczynność wynikała z błędnej interpretacji przepisów a nie działania celowego organu. Rozstrzygnięcie Sąd oparł na treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.