II SAB/Wa 120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 4 wniosku M. G. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. M.G. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "organ", "Minister") w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. We wniosku tym skarżący skierował następujące żądanie: 1) dostarczenie w formie elektronicznej spisu druków ukradzionych z Biblioteki Uniwersyteckiej w [...] (dalej: "BU[...]") w latach 2022-2023 w związku z wykryciem tej kradzieży w październiku 2023 r. (Według różnych informacji medialnych, mowa jest o ok. 80 drukach rosyjskich z XIX wieku). Lista (spis druków) winna zawierać wszelkie parametry, jakimi dysponuje Ministerstwo, a w szczególności: • tytuł • imię i nazwisko autora/autorów • rok wydania • miejsce wydania • sygnatura w BU[...] • znaki proweniencyjne (o ile są) • inne dostępne informacje. 2) W razie, gdyby ww. lista nie mogła zostać dostarczona ze względu na tzw. "dobro śledztwa", to wnosi o: a. wyjaśnienie dlaczego ujawnienie listy mogłoby zaszkodzić "dobru śledztwa". Przy czym zaznaczył, że nie upiera o wyjaśnienie dlaczego ujawnienie takiej listy miałoby być szkodliwe w tym konkretnym przypadku. Chodzi o podanie choć jednej lub kilku nawet teoretycznych przesłanek, które w podobnych sprawach przesądzają o tym, że takiej listy lepiej jest nie upowszechniać, b. wskazanie podstaw prawnych i/lub literatury fachowej uzasadniających odmowę, c. poinformowanie o terminie, w jakim lista mogłaby zostać udostępniona. 3) informacje o tym kiedy i od kogo Ministerstwo dowiedziało się o kradzieży w BU[...]-ie. 4) informacje o tym, jakie działania podjęło Ministerstwo w związku z tą kradzieżą i podanie dat tych działań, 5) informacje o tym, jakie działania jeszcze Ministerstwo planuje i jakie są perspektywy na odzyskanie ukradzionych druków, 6) podjęcie decyzji administracyjnej. W skardze podał, że [...] stycznia 2024 r. zwrócił się do MKiDN z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i do dziś nie odebrał żadnej odpowiedzi na ten wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, MKiDN powinno udzielić mu odpowiedzi w ciągu 14 dni. 14 dni minęło i nie tylko nie otrzymał informacji, o które wnioskował, ale MKiDN ani nie powiadomił go o powodach opóźnienia, ani o ewentualnych opłatach. Uważa to za ewidentną bezczynność. Dla uzupełnienia przebiegu wydarzeń, dodał, że [...] stycznia 2024 r. napisał maila na adres [...] w sprawie bazy [...]. Zakres pytań z tego maila jednak tylko częściowo pokrywał się z pytaniami z wniosku z [...] stycznia 2024 r. Pisząc ww. maila nie miał pewności, czy ktoś mu odpisze. Toteż zwrócił się formalnie do MKiDN wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. Dopiero [...] lutego 2024 r. dostał odpowiedź na maila, z której jest zadowolony. Przekonał się wtedy, że jego mail z dnia [...] stycznia 2024 r. potraktowano jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nie odniesiono się jednak do jego wniosku z [...] stycznia 2024 r., jakby nie zdawano sobie sprawy z jego istnienia. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2024 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem, nałożenie grzywny na organ, zaznaczając, że o ile jest to dopuszczalne przez prawo, zasądzenie tej grzywny na jego rzecz. W szczególności, wnosił o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zgodnie z art. 149 § 2). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skarżący już w dniu [...] stycznia 2024 r. zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie informacji dotyczącej książek skradzionych z Biblioteki Uniwersyteckiej w [...] w latach 2022-2023, w tym o "dostarczenie listy ww. książek z BU[...]-u, tych, o których dotychczas wiadomo, że zostały skradzione". W odpowiedzi na prośbę, Centrum Informacyjne Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] lutego 2024 r. przekazało zainteresowanemu stosowne wyjaśnienia oraz listę obiektów skradzionych z BU[...] w latach 2022-2023 w formie tabeli. Skarżący, pomimo iż odpowiedź co do części jego zapytań z dnia [...] stycznia 2024 r. (spis dokumentów) otrzymał już na adres poczty elektronicznej, to mimo tego nie ogranicza skargi wyłącznie do informacji, co do których odpowiedzi w jego mniemaniu nie otrzymał, lecz wydaje się kierować skargę w pełnym zakresie pytań. Tymczasem skarga co najmniej w zakresie bezczynności organu w nieudzieleniu odpowiedzi na pytanie z pkt 1) wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. jest pozbawiona podstaw faktycznych i z tego względu nieuprawniona w sytuacji, gdy odpowiedź na to pytanie wraz ze spisem dokumentów, o który prosił, została zainteresowanemu udzielona na adres poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2024 r. Skarga w zakresie nie udzielenia informacji publicznej z pkt 1) wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. jest zatem całkowicie bezzasadna. Z podobnym względów za pozbawioną podstaw faktycznych i tym samym bezzasadną należy uznać skargę na bezczynność organu w zakresie pkt 2) wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. M.G. bowiem formułuje żądanie z punktu 2) wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. na wypadek nie udzielenia informacji z punktu 1) tego wniosku. Udzielona wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2024 r. odpowiedź merytoryczna organu na żądanie o udzielenie informacji publicznej, wraz z przekazaniem wnioskodawcy listy skradzionych w BU[...] w latach 2022-2023 obiektów w opinii organu daje zadość pytaniu wnioskodawcy. Oczywiste jest zatem, iż organ nie znalazł podstaw do powielania odpowiedzi na ponownie postawione przez wnioskodawcę w dniu [...] stycznia 2024 r. pytanie, na które ten odpowiedź już otrzymał. W konsekwencji nie sposób też uznać, iż organ naruszył obowiązek udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 3) – 6) wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., a tym samym popadł w zwłokę. Wyjaśnił bowiem, iż skarżony organ takich informacji nie posiada. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzieliło wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2024 r. wskazując, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiada kompetencji nadzorczych zarówno wobec BU[...], jak i U[...], a zatem nie jest uprawniony do podejmowani interwencji w sprawie. Wobec powyższego pytania dotyczące szczegółów kradzieży w BU[...] wnioskodawca winien kierować do Rektora Uniwersytetu [...] lub Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informował wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide: art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] stycznia 2024 r. w zakresie pkt 1, 3 i 4 należy zakwalifikować jako informację publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem objęte pkt 1, 3, 4 wniosku informacje bezspornie stanowią informację publiczną. Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Rację ma skarżący, że do momentu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister nie zareagował właściwie na pkt 4 wniosku informacyjnego z dnia [...] stycznia 2024 r. W niniejszej sprawie organ zareagował na wniosek skarżącego w zakresie pkt 4, dopiero pismem z dnia [...] lutego 2024 r., czyli po upływie 20 dni od wpływu wniosku. W piśmie tym wskazał, że nie posiada kompetencji nadzorczych zarówno wobec BU[...], jak i U[...], i dlatego nie jest uprawniony do podejmowania interwencji w sprawie. Poinformował również, że pytania dotyczące szczegółów kradzieży w BU[...] wnioskodawca winien kierować do Rektora Uniwersytetu [...] lub Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego,. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze okoliczność, iż Minister z 6-dniowym opóźnieniem rozpatrzył pkt 4 wniosku informacyjnego skarżącego z [...] stycznia 2024 r., tutejszy Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał w bezczynności, ponieważ pismem z dnia [...] lutego 2024 r. (mailowo) przekazał listę obiektów skradzionych z BU[...] w latach 2022-2023 w formie tabeli, która odzwierciedla widok z repozytorium wiedzy na temat zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem współcześnie (po II wojnie światowej), tj. wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem prowadzonego przez DRK. Ponadto w piśmie tym organ zawarł również informację, że listę, która była podstawą do dokonania wpisów do wykazu otrzymano wkrótce po odkryciu kradzieży bezpośrednio z BU[...] w listopadzie ubiegłego roku. Do pisma załączony został link do strony MKiDN informującej o Wykazie. Z kolei, informacje objęte żądaniem z pkt. 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś informacji niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18, LEX nr 2783330; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18, LEX nr 2865058). Również informacje o tym, jakie działania jeszcze Ministerstwo planuje i jakie są perspektywy na odzyskanie ukradzionych druków (pkt 5 wniosku) nie stanowi informacji publicznej, ponieważ prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie. Dlatego też informacją publiczną nie są zamierzenia, plany czy też pomysły, o ile nie przybiorą formy oficjalnej. Skoro odpowiedź udzielona wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2024 r. w zakresie pkt 1 i 3 jego wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., stanowi jego realizację, zaś informacja objęta żądaniem pkt 2 i 5 tego wniosku nie stanowi informacji publicznej, to w tym zakresie skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 4 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem organ nie dysponował żądaną informacją publiczną obowiązany był poinformować o tym wnioskodawcę w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, czego w tej sprawie nie uczynił. Oświadczenie dopiero w odpowiedzi udzielonej [...] lutego 2024 r. (już po wniesieniu skargi z dnia [...] lutego 2024 r.), że organ żądaną informacją nie dysponuje, nie zwalnia zatem z zarzutu bezczynności na dzień wniesienia skargi. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ta okoliczność w ocenie Sądu nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenia organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.