II SAB/Wa 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi J. I. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. (drogą poczty elektronicznej) J. I. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie jakie są mnożniki kwoty bazowej wynagrodzenia miesięcznego oraz dodatku zagranicznego ambasadorów: P. M. w J. oraz M. L. w R. oraz podanie jakie, kiedy, ile i w jakiej wysokości nagrody (tj. wszelkie dodatki, nagrody, premie itp. - poza ustalonym wynagrodzeniem oraz ustalonym dodatkiem zagranicznym) zostały przyznane do dnia udzielenia odpowiedzi niżej wymienionym pracownikom Ministerstwa Spraw Zagranicznych (dalej: "MSZ"): R. T. - od [...] sierpnia 2019 r. oraz A. P., P. M., M. L., M. P., R. G., A. L., J. M. i J. S. - od [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie skarżący wniósł o udzielenie mu żądanych informacji drogą poczty elektronicznej na jego adres e-mail. W odpowiedzi z [...] grudnia 2020 r. Minister (drogą poczty elektronicznej) poinformował skarżącego, że powyższy wniosek nie ma charakteru publicznego i obiektywnego, lecz prywatny i subiektywny. Organ wyjaśnił, iż z urzędu wiadomy mu jest fakt rozpowszechnienia przez skarżącego za pomocą środków masowego przekazu - sieci internet, w serwisach krajowych www.[...] oraz www.[...], informacji nieprawdziwych, poniżających, znieważających i naruszających godność funkcjonariuszy publicznych wymienionych we wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpowszechnienie tych informacji skutkowało złożeniem przez Ministra zawiadomienia o podejrzeniu przez skarżącego popełnienia przestępstwa i jest przedmiotem postępowań prowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w W. pod sygn.: [...]. W ocenie organu, zbieżność czasowa i przedmiotowa wniosku z [...] grudnia 2020 r. z toczącymi się równolegle postępowaniami przygotowawczymi, a także informacjami przedstawianymi na profilu https:[...] oznacza, że odpowiedź Ministra na ww. wniosek ma w istocie służyć jako materiał porównawczo-dowodowy do celów innych niż publiczny. W związku z powyższym organ uznał, iż skarżący, występując pozornie o udostępnienie informacji publicznej, w rzeczywistości zbiera materiał do wykorzystania w swojej własnej sprawie. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania (m.in.) wniosku z [...] grudnia 2020 r. Podał, że organ bezprawnie nie udzielił mu odpowiedzi na pytania, które są istotne dla interesu publicznego, bowiem dotyczą wydatkowania środków publicznych - bez kontroli zewnętrznej, zwłaszcza z uwagi na bierność piastunów organu. Wskazał również, iż A. P. wytoczył przeciwko niemu powództwo, a postępowanie w tej sprawie toczy się przed Sądem Okręgowym w W. pod sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego, powyższa okoliczność nie ma wpływu na ocenę, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. W skardze nie zostały sformułowane konkretne zarzuty lub żądania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Jednocześnie domagał się umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wobec uczynienia zadość wnioskowi skarżącego w zakresie udostępnienia informacji przez niego żądanej. W ocenie organu zarzut bezczynności postawiony w skardze jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ Minister udzielił odpowiedzi na zadane mu przez skarżącego pytania, zgodnie ze stanem wiedzy posiadanej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza skarga dotyczy złożonego przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2020 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek (u.d.i.p.). W myśl przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i o nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje o przeszkodach technicznych w udostępnieniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania. Dlatego badanie przez sąd administracyjny bezczynności organu w kontekście przepisów u.d.i.p. musi być poprzedzone oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz czy mieści się w jej zakresie. Przesądzenie powyższego pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. Minister jako organ władzy publicznej jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta była bezsporna między stronami. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji przedmiotu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. – czy stanowi on informację publiczną (jak uważa skarżący) czy też nie posiada takiego waloru (co twierdzi Minister). Zdaniem Sądu, w sporze tym należy przyznać rację organowi. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym kontekście należy rozpatrywać doprecyzowanie pojęcia informacji publicznej zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W myśl ww. przepisów przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest więc treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych, wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej nie jest jednak każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Natomiast sprawą publiczną, stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do celu w postaci uzyskania każdej informacji. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP są związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, to nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na problem nadużywania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, identyfikowany w doktrynie i w orzecznictwie (na tle okoliczności konkretnego przypadku) jako prawnie dozwolone działania podmiotu zainteresowanego, podejmowane dla osiągnięcia innych celów niż przewidziane przez ustawodawcę. Najogólniej nadużycie prawa oznacza zastosowanie prawa w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw jego ustanowienia, przy czym istotne jest, aby używanie tego prawa miało wpływ na sferę interesów innych podmiotów (M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2018 r., s. 27-41). Podkreślenia wymaga, że celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z drugiej strony ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej (zarówno konstytucyjnego, jak i wyrażonego w ustawie) nie może być zaspokajanie czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, co prawda mających charakter publiczny, wykorzystywanych jednak dla innych celów (vide J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005 r. pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005). Nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (vide J. Drachal, ibidem, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 oraz z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.d.i.p. mają zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. W konsekwencji jako informację publiczną należy kwalifikować informacje mające za przedmiot problemy lub kwestie o znaczeniu dla większej liczby osób czy grup obywateli bądź też ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Raz jeszcze zaakcentować należy, że u.d.i.p. nie może służyć zaspokajaniu indywidualnych (prywatnych) potrzeb poprzez uzyskiwanie informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Takie działania niweczą cel u.d.i.p. i z całą pewnością nie odpowiadają uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie sposób nie dostrzec ewidentnie konfliktowego podłoża wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., w którym domagał się podania wysokości składników (mnożników kwoty bazowej i dodatków zagranicznych) wynagrodzeń ambasadorów RP w J. i R. oraz wysokości nagród przyznanych grupie dziewięciu wskazanych pracowników MSZ. Treść ww. wniosku skarżącego nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania oświadczenia Ministra, zgodnie z którym skarżący rozpowszechniał za pomocą środków masowego przekazu, tj. sieci internet oraz serwisów krajowych www.[...] i www.[...], informacje na temat funkcjonariuszy publicznych ujętych w ww. wniosku. Powyższe stanowisko organu potwierdzają prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w W. postępowania przygotowawcze pod sygn.: [...] oraz [...], zainicjowane zawiadomieniem Ministra o możliwości popełnienia przez skarżącego przestępstwa polegającego na rozpowszechnianiu informacji nieprawdziwych, poniżających, znieważających i naruszających godność funkcjonariuszy publicznych objętych wnioskiem skarżącego. Również podniesiona przez skarżącego okoliczność, iż między nim a A. P. toczy się postępowanie cywilne przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie o sygn. [...] świadczy o tym, że omawiany wniosek skarżącego dotyczy jego prywatnych sporów, konfliktów, a w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Także skarga do tut. Sądu zawiera pejoratywne zwroty pod adresem osób ujętych we wniosku, np.: " (...) fałszywe twierdzenie poparte fałszywymi >>oświadczeniami<< M. L., M. P. i R. G."; "A. P. jest osobą tak niekompetentną i tak zakłamaną (...)"; "Kłamstwo zawarte w pozwie A. P. i >>oświadczeniach<< trojga innych wysokich funkcjonariuszy MSZ (...)" - co dowodzi konfliktowego podłoża tego wniosku. W konsekwencji Sąd stwierdził, że do realizacji wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Wykładni pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Nie można bowiem wykorzystywać u.d.i.p. do realizacji czy ochrony prywatnych interesów (vide wyroki NSA: z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2231/12; z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/1). Żądanie skarżącego stoi w opozycji do celów u.d.i.p., gdyż dotyczy jego prywatnego sporu z organem, a ściślej rzecz ujmując - z niektórymi pracownikami MSZ. Skoro zatem treść wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. odnosi się wprost do informacji, które mają posłużyć do załatwienia jego indywidualnych spraw, a nie do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga wniesiona na bezczynność organu z tej przyczyny nie mogła zostać uwzględniona (vide wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.