II SAB/Wa 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Burmistrza Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W dniu [...] grudnia 2020 r. H. N. (dalej: "skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - korzystając z platformy komunikacji elektronicznej ePUAP - skargę na bezczynność Burmistrza Z. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotowa skarga została załączona do pisma ogólnego do podmiotu publicznego z [...] grudnia 2020 r. zatytułowanego "ZAWIADOMIENIE, ZAWIADOMIENIE O WNIESIENIU POZWU DO WSA", podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Natomiast skarga (stanowiąca załącznik do ww. pisma z [...] grudnia 2020 r.) nie została opatrzona żadnym podpisem. Wobec powyższego, pismem z [...] kwietnia 2021 r. Sąd wezwał skarżącą, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi - poprzez podpisanie skargi własnoręcznie albo podpisem kwalifikowanym lub zaufanym. W ww. wezwaniu (m.in.) wyjaśniono w jaki sposób skarżąca może podpisać załącznik w ramach platformy ePUAP. W tym zakresie wskazano, iż platforma ePUAP nie posiada technicznej możliwości podpisania załącznika bezpośrednio z jej poziomu. Jeżeli użytkownik chce podpisać załącznik podpisem zaufanym i dodać do formularza pisma ogólnego dostępnego na platformie ePUAP, to konieczne jest użycie narzędzia podpisywania umieszczonego na stronie internetowej Ministerstwa Cyfryzacji www.obywatel.gov.pl (link do narzędzia podpisywania: https://www.gov.pl/web/gov/podpisz-dokument-elektronicznie wykorzystaj-podpis-zaufany). Tak podpisany załącznik należy dodać do formularza pisma ogólnego, który można już podpisać bezpośrednio z poziomu platformy ePUAP za pomocą profilu zaufanego. Powyższe wezwanie skarżąca odebrała [...] kwietnia 2021 r. (vide Urzędowe Poświadczenie Doręczenia - karta nr 41 akt sądowych sprawy). W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca zakwestionowała zasadność ww. wezwania Sądu, oświadczając, że przesyła dowody podpisania skargi i załączników podpisem zaufanym. Według skarżącej, Sąd ma dwie możliwości: rozpatrzeć jej skargę albo "złożyć wniosek do Rzecznika Dyscyplinarnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do sędziego, który nie widzi, że dokumentacja została podpisana podpisem zaufanym." Do ww. pisma skarżąca załączyła wygenerowane z platformy ePUAP Urzędowe Poświadczenia Odbioru przez tut. Sąd podpisanego elektronicznie pisma ogólnego do podmiotu publicznego z [...] grudnia 2020 r. zatytułowanego "ZAWIADOMIENIE, ZAWIADOMIENIE O WNIESIENIU POZWU DO WSA" zawierającego trzy niepodpisane załączniki w formie plików pdf. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Natomiast zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymogi te zostały sprecyzowane w art. 46 p.p.s.a. Według art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Z kolei przepis art. 46 § 2a p.p.s.a. stanowi, że w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, to powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Zasady podpisywania pism przewidziane w wyż. cyt. przepisie art. 46 § 2a p.p.s.a. dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (vide art. 46 § 2b p.p.s.a.). W świetle powyższych unormowań, skarga - jako pismo w postępowaniu sądowym - musi być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W przypadku braku tego elementu, sąd wzywa stronę skarżącą do podpisania skargi w przewidziany prawem sposób. Nieuzupełnienie w terminie tego braku formalnego skargi skutkuje jej odrzuceniem, stosownie do treści cyt. wyż. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła drogą elektroniczną skargę, która stanowiła załącznik do pisma ogólnego do podmiotu publicznego z [...] grudnia 2020 r., zatytułowanego "ZAWIADOMIENIE, ZAWIADOMIENIE O WNIESIENIU POZWU DO WSA". W załączniku tym przedstawiła zarzuty stawiane organowi oraz wnioski skargi. Wezwanie Sądu z 15 kwietnia 2021 r. do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego skargi z [...] grudnia 2020 r. poprzez jej podpisanie (własnoręcznie albo elektronicznie) pod rygorem odrzucenia skargi, doręczono skarżącej drogą elektroniczną 16 kwietnia 2021 r. Wobec niewykonania w sposób prawidłowy ww. wezwania, siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego skargi bezskutecznie upłynął 23 kwietnia 2021 r. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowe wezwanie Sądu z [...] kwietnia 2021 r. nie tylko zawierało pouczenie o sankcji za jego niewykonanie (przewidzianej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz o treści art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a., ale także w klarowny sposób przedstawiało techniczną stronę podpisania załącznika podpisem zaufanym. Nadesłane przez skarżącą [...] kwietnia 2021 r. Urzędowe Poświadczenia Odbioru to wygenerowane w programie Word podglądy poszczególnych trzech załączników pisma ogólnego do podmiotu publicznego z [...] grudnia 2020 r., których nie sposób uznać za prawidłowe wykonanie wezwania Sądu z 15 kwietnia 2021 r. Treść tych dokumentów nadal wskazuje, iż pismo ogólne (dokument w formacie xml) zostało opatrzone podpisem elektronicznym - w przeciwieństwie do załączonych do niego trzech plików pdf. W tym miejscu należy wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 99/21, w którym stwierdzono, że pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu zaś na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. nie można przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym orzeczeniu NSA nie podzielił stanowiska wyrażonego w następujących postanowieniach tego Sądu: z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20; z 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 747/20 oraz z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 815/20 i I OZ 816/20, a także przywołanej w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Rozważania w ww. postanowieniach pomijały okoliczność, iż Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP), służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób, nie jest systemem sądowym, ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego. Dalej NSA zaakcentował, że platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP - użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne - w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać - należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba: jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skargę), po czym podpiszemy to pismo ogólne, to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika - np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej - pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b p.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku - zawsze to będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików - załączniki. Podsumowując, NSA zaakcentował, iż platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Jak już wyżej wskazano, brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza w ogóle możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Należy zwrócić także uwagę na to, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików - treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób. Ponadto NSA zaznaczył, iż ustawodawca w art. 46 p.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a p.p.s.a. Tożsamy pogląd, wedle którego opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez NSA m.in. w postanowieniach: z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 814/20; z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 884/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 937/20, I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20; z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1031/20, I OZ 1032/20, I OZ 1033/20 i I OZ 1034/20; z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1000/20, I OZ 1003/20, I OZ 1014/20, I OZ 1015/20 i I OZ 1022/20 oraz z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1061/20 i I OZ 1062/20; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OZ 19/21, który to pogląd NSA w omawianym orzeczeniu w całości podzielił. Także tutejszy Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w pełni aprobuje przestawione wyżej stanowisko NSA. W konsekwencji należało uznać, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga nie została podpisana. Podpisem zostało opatrzone jedynie pismo ogólne, zaś skarżąca nie wykonała wezwania Sądu do podpisania skargi będącej załącznikiem do pisma ogólnego. Nie przesłała bowiem załącznika (skargi) popisanego podpisem elektronicznym ani pisma podpisanego własnoręcznie w oryginale. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.