II SAB/Wa 139/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Kołodziej, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej należności za podróże służbowe 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Straży Granicznej do rozpatrzenia wniosków W. J. z dnia [...] maja 2010 r. dotyczących zwrotu kosztów podróży służbowej oraz zwrot kosztów dojazdu w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz W. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik W. J. w dniu [...] marca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej (dalej Komendantowi Głównemu SG) przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie z jego wniosków z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie należności za podróże służbowe, tj. zwrotu poniesionych kosztów dojazdu przez por. SG W. J. do [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] w dniach od [...] września 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. na kwotę [...] zł oraz kosztów związanych z dojazdem do [...] ABW w [...] w dniu [...] września 2008 r. i z powrotem do [...] w dniu [...] lutego 2010 r. na kwotę [...] zł. Strona skarżąca działaniu Komendanta Głównego SG zarzuciła: 1) naruszenie art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy niezwłocznie, w ustawowo określonym terminie, mimo złożenia w dniu [...] maja 2010 r. wniosków o wydanie decyzji w sprawie należności za podróże służbowe wraz z potrzebnymi do tego dokumentami, 2) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych SG w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy SG oraz trybu postępowa w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), poprzez niezakończenie postępowania administracyjnego w sprawie należności za podróże służbowe we właściwej formie orzeczenia administracyjnego, 3) naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2002 r., w sprawie oddelegowania funkcjonariuszy Straży Granicznej do pracy poza Strażą Graniczną (Dz. U. Nr 97. poz. 881 ze zm.) poprzez obrazę przepisów o właściwości rzeczowej Komendanta Głównego SG, a w konsekwencji przekazaniu sprawy o wydanie decyzji w przedmiocie należności za podróże służbowe wynikłe z oddelegowania por. SG W. J. poza SG Komendantowi [...] Oddziału SG, który był organem niewłaściwym do rozpoznania powyższej sprawy, 4) wypełnienie dyspozycji art. 37 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Komendanta Głównego SG przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie należności za podróże służbowe wynikłe z oddelegowania por. SG W. J. poza SG. Z powyższych przyczyn strona wniosła o: 1) zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do niezwłocznego wydania aktu administracyjnego, 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem, 3) w przypadku uznania skargi za zasadną, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej wart. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Komendant Główny SG rozkazem personalnym z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oddelegował porucznika SG W. J. z dniem [...] września 2008 r. do pracy w ABW. Oddelegowanie do [...] ABW w [...] zakończyło się w dniu [...] stycznia 2010 r. i od dnia [...] lutego 2010 r. W. J. został ponownie skierowany do pełnienia służby w [...] Oddziale SG. Wnioskami z dnia [...] maja 2010 r., dotyczącymi zwrotu kosztów dojazdu do [...] ABW w [...] w okresie od [...] września 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. oraz dotyczącym zwrotu kosztów dojazdu z dnia [...] września 2008 r. i z powrotem do [...] w dniu [...] lutego 2010 r., W. J. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG o zwrot kosztów podróży poniesionych w związku z oddelegowaniem. Następnie zgodnie z właściwością rzeczową, wnioski W. J. dotyczące zwrotu kosztów poniesionych w związku z oddelegowaniem, zostały przekazane do Komendanta Głównego SG, o czym nie poinformowano skarżącego. Do chwili złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lutego 2012 r.) Komendant Główny SG nie zakończył postępowania administracyjnego z wniosku W. J. decyzją ostateczną, czym dopuścił się naruszenia art. 35 § 2 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem za merytoryczne i legalne, uznać zakończenie postępowania w niniejszej sprawie, pismem Dyrektora Biura [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. lub pismem Komendanta Głównego SG z dnia [...] września 2011 r., dotyczącym postępowania skargowego na opieszałość Komendanta [...] Oddziału SG". Również licznej korespondencji od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej poświęconej zwrotowi kosztów podróży poniesionych przez W. J. w związku z oddelegowaniem do [...] ABW w [...], nie można uznać za prawnie dopuszczalną formę zakończenia postępowania, z uwagi na kwestie formalne i materialnoprawne. W ocenie pełnomocnika skarżącego, Komendant Główny SG w niniejszej sprawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż W. J. do wniosku z dnia [...] września 2010 r. dołączył wszelkie dokumenty świadczące o poniesionych przez niego kosztach oddelegowania do [...] ABW w [...], we wskazanych okresach, a tym samym organ miał wszelkie podstawy do wydania decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż oddelegowanie skarżącego do ABW we wskazanych przez stronę okresie nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462) w zw. z § 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariuszy Straży Granicznej do pracy poza Strażą Graniczną. Powyższe przepisy wskazują jednoznacznie, że Komendant Główny Straży Granicznej może oddelegować funkcjonariusza do wykonywania pracy poza Strażą Graniczną. Warunki i tryb takiego oddelegowania regulują przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia, w szczególności przepis § 12 rozporządzenia stanowiący, że urząd państwowy, do którego oddelegowano funkcjonariusza (tutaj ABW), wypłaca funkcjonariuszowi: 1) uposażenie, 2) dodatkowe wynagrodzenie roczne lub nagrodę roczną, 3) nagrody uznaniowe. Natomiast jednostka organizacyjna Straży Granicznej, w której funkcjonariusz pełnił służbę przed oddelegowaniem (tutaj [...] Oddział SG w [...]), wypłaca funkcjonariuszowi: 1) świadczenia w naturze i ich ekwiwalenty oraz niewymienione wyżej należności i świadczenia przysługujące z tytułu pełnienia służby, 2) nagrodę jubileuszową, 3) należności z tytułu doznania uszczerbku na zdrowiu i należności pośmiertne, 4) wyrównanie wynagrodzenia, o którym mowa w § 11 ust. 3 rozporządzenia. Porucznik SG W. J.pismem z dnia [...] maja 2010 r. zgłosił roszczenie z tytułu: 1) diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, 2) zwrot kosztów przejazdów na trasie od stałego miejsca pełnienia służby do miejscowości stanowiącej cel podróży służbowej i z powrotem, 3) zwrot kosztów noclegów bądź ryczałt za nocleg, 4) ryczałt na dojazdy środkami komunikacji miejscowej, 5) zwrot innych udokumentowanych wydatków, koniecznych w podróży służbowej - określił swoje roszczenie na kwotę [...] zł. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] zwracał się do por. SG W. J. o dostarczenie do akt sprawy dowodów poniesienia kosztów przejazdu, za które żąda zwrotu pieniędzy oraz na wszelkie inne okoliczności związane ze zgłoszonym roszczeniem. Wzywany jak dotąd żadnych dowodów nie przedstawił. Tym samym nie jest obecnie możliwe rozpatrzenie jego sprawy w sposób pozytywny, z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów w sprawie. Komendant Główny SG wskazał ponadto, iż ustawa o Straży Granicznej dla różnych spraw kadrowych, a w tym i wypłat zwrotu kosztów z tytułu podróży służbowej nie przewiduje postępowania stricte administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przypadku załatwienia sprawy zgodnie z życzeniem funkcjonariusza. W takim przypadku sprawę należy traktować jako czynność materialno – techniczną, w której postępowanie kończy się wypłatą danej kwoty z tytułu zwrotu kosztów poniesionych przez funkcjonariusza. Odmiennie wygląda sprawa w przypadku konieczności odmowy załatwienia sprawy po myśli funkcjonariusza. Jednakże por. SG W. J. od 22 miesięcy nie dostarczył niezbędnych do załatwienia sprawy dowodów, a tym samym nie można jego żądania rozpatrzyć. Zdaniem Komendanta Głównego SG, niniejsza sprawa nie jest badana w oparciu o przepisy k.p.a., a nadto nie można jej rozpatrzyć wyłącznie z uwagi na zaniechanie skarżącego, zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, w ocenie organu, nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. Wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych skutecznych, zmierzających do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie i wypłatę należności za podróże służbowe. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd prezentuje pogląd, że organ przewlekle prowadzi postępowanie nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku, po upływie terminów załatwienia sprawy, nie kończy postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, jak też nie załatwia sprawy w innej formie przewidzianej przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy z powództwa W. J. o zwrot kosztów podróży za okres od [...] września 2008 r. do dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał ją Komendantowi Głównemu SG do rozpatrzenia w trybie administracyjno-prawnym. Zatem Komendant Główny SG związanym jest przedmiotowym orzeczeniem, który obliguje organ SG do załatwienia sprawy skarżącego o wypłatę zwrotu poniesionych kosztów dojazdu przez por. SG W. J. do [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] w dniach od [...] września 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. oraz kosztów związanych z dojazdem do [...] ABW w [...] w dniu [...] września 2008 r. i z powrotem do [...] w dniu [...] lutego 2010 r. Tym samym przesądzona została kwestia, iż wypłata skarżącemu wnioskowanych świadczeń stanowi sprawę administracyjną (przykładowo NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1712/11 przyjął, iż wypłata emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną – publik. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym miejscu należy podzielić pogląd organu, iż w świetle postanowień § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych SG w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy SG oraz trybu postępowa w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), sprawa dotycząca wypłaty świadczeń określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. Nr 237, poz. 1719 ze zm.), nie należy do spraw osobowych funkcjonariuszy załatwianych w formie rozkazu personalnego - decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2006 r., wypłata należności z tytułu podróży służbowej następuje w terminie 14 dni od dnia przedłożenia dokumentów (rachunki, bilety) potwierdzających wysokość poniesionych wydatków nieobjętych ryczałtami oraz oświadczenia o okolicznościach mających wpływ na prawo do diet, ryczałtów lub zwrotu innych kosztów podróży bądź na ich wysokość. W uzasadnionych przypadkach podmiot, o którym mowa w § 22, może podjąć decyzję (nie jest do decyzja w rozumieniu przepisów k.p.a.) o przedłużeniu do 30 dni terminu wypłaty należności z tytułu podróży służbowej. Zatem ustalenie wysokości udokumentowanych poniesionych kosztów podróży służbowej i ich wypłata następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zasadnie także Komendant Główny SG twierdzi, iż dopiero odmowa wypłaty wnioskowanych świadczeń powinna przybrać formę decyzji. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społecznym, jak i interes indywidualny strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08; z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1301/09 – publik. LEX nr 595056). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A (publik. 2005/6/63) wskazał, że: cyt.: "jeśli ... istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W okolicznościach niniejszej sprawy Komendant Główny SG przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, albowiem wprawdzie dwukrotnie pismami Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] maja i [...] sierpnia 2011 r. funkcjonariusz był wzywany do przedłożenia polecenia wyjazdu służbowego, biletów lub oświadczeń pozwalających na ustalenie wysokości poniesionych wydatków na podróż służbową oraz informowany o niemożliwości wypłaty żądanych kwot pieniężnych do czasu złożenia wnioskowanych dokumentów i jak twierdzi, dąży do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, jednakże do dnia wniesienia skargi sprawy z wniosków skarżącego nie załatwił. W zakresie terminu załatwienia sprawy o zwrot kosztów podróży służbowej organ powinien kierować się dyspozycją przepisu § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2006 r., jak też art. 35 i 36 k.p.a., jeżeli z przyczyn niezależnych od organu sprawa skarżącego nie może zostać załatwiona w drodze czynności materialno-tecznicznej (wypłaty może oczywiście dokonać Komendant [...] Oddziału SG jako organ właściwy z mocy § 22 pkt 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2006 r.). W odniesieniu do powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności, bądź też mamy do czynienia z przewlekłością postępowania administracyjnego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ administracji nie może skutecznie zasłaniać się chęcią załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, albowiem oczekując bezterminowo na realizację przez funkcjonariusza wezwania do przedłożenia niezbędnych dokumentów, uchybia wszelkim terminom przewidzianym do załatwienia tej sprawy. Dostrzega to także skarżący wprost domagając się wydania decyzji administracyjnej w sprawie, którą ewentualnie będzie mógł poddać kontroli instancyjnej i sądowej. Mając jednak na uwadze długość prowadzonego postępowania, na wpływ którego miał także skarżący oraz skomplikowany charakter sprawy Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego SG postępowania było naganne, jednak nienoszące cechy rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku zawartego w skardze o wymierzenie organowi grzywny. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.