II SAB/Wa 140/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Komitetu Integracji Europejskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. R. B. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: - informacji o treści skargi wniesionej przez Komisję Wspólnot Europejskich w dniu 25 października 2007 r., w której Komisja żąda stwierdzenia, iż przez brak dostosowania do 1 stycznia 2006 r. swojego systemu opodatkowania energii elektrycznej do wymogów art. 21 ust. 5 dyrektywy Rady 2003/96/WE w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej, Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy wspomnianej dyrektywy (Trybunał Sprawiedliwości nadał sprawie numer C-475/07, zaś informacja o skardze została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 26 stycznia 2008 r.), - informacji o treści odpowiedzi na tę skargę, przedstawionej przez Rzeczypospolitą Polską zgodnie z art. 40 § 1 regulaminu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, - informacji o treści repliki Komisji Wspólnot Europejskich, wniesionej w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 41 § 1 ww. regulaminu, - informacji o treści dupliki wniesionej w sprawie przez Rzeczypospolitą Polską zgodnie z art. 41 § 1 powołanego regulaminu, której projekt został przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów na posiedzeniu w dniu 7 marca 2008 r. Departament Podatku Akcyzowego i Ekologicznego Ministerstwa Finansów, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia do Departamentu Unii Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Departament Prawa Unii Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej poinformował wnioskodawcę, że przekazywanie dokumentów opracowanych przez instytucje wspólnotowe podlega przepisom prawa wspólnotowego, w szczególności przepisom rozporządzenia 1049/2001/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WEL 145 z 31.05.2001). Poinformował również zainteresowanego o sformułowaniu przez Komisję zarzutów, zgodnie z treścią notatki opublikowanej w sprawie C-475/07 w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2008 r. oraz linii argumentacji przedstawionej przez Rzeczypospolitą Polską w jej pismach procesowych w sprawie. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej zwrócił się z pismem z dnia [...] lipca 2008 r. do Komisji Wspólnot Europejskich, w trybie art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, z zapytaniem o możliwość udostępnienia skargi i repliki, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. Komisja Wspólnot Europejskich w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. sprzeciwiła się udostępnieniu powyższych dokumentów w oparciu o art. 4 ust. 2 rozporządzenia, przewidujący wyjątek od zasady udostępniania dokumentów, umożliwiający odmowę dostępu w sytuacji, kiedy ujawnienie dokumentu naruszałoby ochronę postępowania sądowego bądź celu kontroli, śledztwa czy audytu. W skardze na bezczynność Komitetu Integracji Europejskiej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. B. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, iż w odniesieniu do odpowiedzi na skargę i dupliki Komitet Integracji Europejskiej do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych przewidzianych prawem działań, tzn. ani nie udostępnił informacji, ani nie powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia, ani też nie wydał i nie doręczył mu decyzji o odmowie żądanych informacji. Natomiast w odniesieniu do skargi i repliki, organ - pomimo twierdzeń, iż skierował do Komisji zapytanie o możliwość ich udostępnienia, nie poinformował skarżącego o terminie, w jakim wniosek o udostępnienie dokumentów zostanie rozpatrzony, do czego był zobligowany treścią art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komitet Integracji Europejskiej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W obszernym uzasadnieniu podał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje wszystkich przypadków udostępniania takiej informacji i w tym sensie nie ma charakteru regulacji wyczerpującej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ww. ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli istnieją zatem regulacje szczególne, określające dostęp do niektórych kategorii informacji publicznych, to te właśnie regulacje, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, będą miały zastosowanie. Organ podniósł, że analiza charakteru żądanych dokumentów przedkładanych przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż dostęp do nich odbywa się na podstawie regulacji szczególnych. Regulaminami tymi są: regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 19 czerwca 1991 r. (Dz. Urz. WEL 176 z 4.07.1991 r.) oraz rozporządzenie 1049/2001/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wskazane regulacje prawa wspólnotowego winny być zatem uznane w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej za przepisy szczególnie określające odmienne od zawartych w ustawie, zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W ocenie Komitetu Integracji Europejskiej ww. przepis art. 1 ust. 2 należy interpretować szeroko, uznając, iż obejmuje on również przepisy prawa wspólnotowego, gdyż literalna jego wykładnia, przyznająca możliwość określenia odmiennych zasad dostępu do informacji zawartych jedynie w ustawach, ustąpić musi, zgodnie z regułami dokonywania wykładni, przed interpretacją teologiczną. Taka interpretacja jest zgodna z ciążącym na polskich sądach obowiązkiem dokonywania prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Nawet nieprzyjęcie powyższej wykładni prawa krajowego nie daje podstaw do jego zastosowania z uwagi na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowne bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Obowiązek taki wynika również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości nakazującego niezastosowanie normy prawa krajowego sprzecznej z prawem wspólnotowym. W konkluzji organ stwierdził, iż skarżący błędnie przyjął istnienie obowiązku podjęcia działań w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że UKIE udostępnił skarżącemu informacje, które mógł udostępnić, nie naruszając przepisów wspólnotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądowym, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jeśli dotyczy sfery faktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06, Lex nr 383749). Żądane przez skarżącego informacje w postaci treści skargi Komisji Wspólnot Europejskich (zwanej dalej Komisją) do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na Rzeczpospolitą Polską w sprawie nr C-475/07, odpowiedzi RP na skargę, repliki Komisji oraz dupliki Polski, spełniają powyższe kryteria informacji publicznej. Rozważenia wymaga jednak kwestia, czy przedmiotowe informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy też ma w stosunku do nich zastosowanie inny tryb dostępu. Należy w związku z tym zastanowić się nad zagadnieniem dopuszczalności skargi na bezczynność Komitetu Integracji Europejskiej wobec nieudzielenia wnioskowanych na podstawie powołanej ustawy informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w przypadku, kiedy informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w trybie innych przepisów, brak jest możliwości merytorycznej oceny prawidłowości działania bądź bezczynności dysponenta takiej informacji. W niniejszej sprawie trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedną istotną okoliczność. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej przyznał, iż jest w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych, jednakże dwie z nich zostały wytworzone przez Komisję (skarga i replika), natomiast wytwórcą dwóch pozostałych jest Rzeczpospolita Polska. Rozróżnienie to ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ istnieje regulacja wspólnotowa – rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. WEL 01.145.43), normująca odmiennie niż prawo krajowe tryb dostępu do dokumentów tych instytucji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia, instytucje (Parlament Europejski, Rada i Komisja) odmówią dostępu do dokumentu, między innymi wtedy, gdy ujawnienie go naruszałoby odmowę postępowania sądowego lub porady prawnej bądź celu kontroli, śledztwa czy audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Powyższy akt nie reguluje jednak, odmiennie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, w jakiej formie ta odmowa ma nastąpić. Należy także zauważyć, że prawo krajowe wśród przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, określonych w art. 22 ust. 1 ustawy, w ogóle nie przewiduje odmowy z uwagi na ochronę postępowania sądowego. Powyższe dowodzi niezbicie, że zachodzi niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym. W takim zaś przypadku, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli sprzeczności nie da się usunąć w drodze wykładni prowspólnotowej prawa krajowego z prawem wspólnotowym, zarówno organy, jak i sądy mają obowiązek niezastosowania normy prawa krajowego. Ponadto treść art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje takie przypadki, stanowiąc w art. 1 ust. 2, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd podziela w tej materii stanowisko organu, iż teologiczna wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia "innych ustaw" w myśl ustanowionej w nim zasady, że stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest zawsze wtedy, gdy istnieją regulacje szczególne, ustanawiające odmiennie sposób udostępnienia pewnych kategorii informacji publicznych. Nieco inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do żądania informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze polskie, czyli odpowiedzi na skargę i dupliki. Nie można bowiem przyjąć, że również do nich będą miały bezpośrednie zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia, skoro w jego art. 1 pkt a stanowi się, że celem rozporządzenia jest określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej zwanych "instytucjami"), przewidzianych art. 255 Traktatu WE, w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów. Należy przez to rozumieć, że chodzi wyłącznie o dokumenty wytworzone przez te instytucje. Trzeba wszakże zwrócić uwagę na konstrukcję i treść odpowiedzi na skargę i dupliki. Odpowiedź na skargę jest przecież ustosunkowaniem się Rzeczypospolitej Polskiej do zarzutów skargi, natomiast duplika zawiera szczegółowe odniesienie się do argumentów repliki. Ujawnienie zatem tych dokumentów mogłaby spowodować pośrednie udostępnienie treści skargi i repliki, na udostępnienie których nie wyraziła zgody w trybie art. 5 rozporządzenia Komisja. W tych okolicznościach jako iluzoryczna jawiłaby się zasada ochrony postępowania sądowego. Dodatkowo warto zauważyć, że przepisy wspólnotowe zawarte w regulaminie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 19 czerwca 1991 r. (Dz. U. UE.L.91.176.7) również przewidują szczególny tryb dostępu do dokumentacji postępowań toczących się przed Trybunałem. Przepis art. 16 stanowi bowiem, że sekretariat, pod nadzorem sekretarza, prowadzi rejestr, do którego wpisuje się według kolejności wpływu, wszystkie pisma procesowe i dokumenty do nich załączone (§ 1). Osoby zainteresowane mogą przeglądać rejestr w sekretariacie i otrzymywać odpisy lub wyciągi z rejestru, za opłatą w wysokości ustalonej przez Trybunał na wniosek sekretarza (§ 5 zd. 1). W Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłasza się datę wpływu skargi wszczynającej postępowanie, nazwiska lub nazwę oraz miejsce zamieszkania lub siedzibę stron, przedmiot sporu, żądań oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów i głównych argumentów na poparcie skargi. Reasumując, należy stwierdzić, podzielając w tym zakresie stanowisko organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej z uwagi na istnienie szczególnych regulacji prawa wspólnotowego, co czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.