II SAB/Wa 143/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego P. J. z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. P. J. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS w [...]", "organ") o udostępnienie - w formie pdf za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej - ewidencji środków trwałych Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 18 lipca 2020 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PPIS w [...] wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w ww. przepisie, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ zobowiązany był udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, tj. do dnia [...] lipca 2020 r. Organ obowiązku tego jednak nie wykonał. W związku z powyższym skarga jest uzasadniona i konieczna w celu ochrony słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę PPIS w [...] wniósł o: oddalenie skargi; umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku ze względu na udzielenie żądanej informacji skarżącemu; oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności oddalenie dalszych wniosków skarżącego sformułowanych w skardze; zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując swe stanowisko PPIS stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, iż posiada dwie skrzynki figurujące pod nazwami: "Domyślna" oraz "Skład_ESP" przy czym nie jest w stanie wyjaśnić w jaki sposób kierowane są do nich pisma przesyłane przez osoby fizyczne, przedsiębiorców oraz inne instytucje. Przedmiotowa skarga wpłynęła na skrzynkę "Skład_ESP", która nie jest skrzynką domyślnie ustawioną do obsługi spraw Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Jak wynika z przeprowadzonych ustaleń, część komunikacji dociera - niezależnie od PSSE w [...] - na skrzynkę "Domyślną", a część na "Skład_ESP". W związku z powyższym PPIS zwrócił się do Ministra Cyfryzacji o udzielenie wyjaśnień oraz wsparcia technicznego w zakresie konfiguracji skrzynki podawczej PSSE w [...]. Z uzyskanych wstępnie informacji wynika, iż odpowiedź ma zostać udzielona do 30 dni. W związku z powyższym organ uznał za zasadne podjęcie działań mających na celu takie skonfigurowanie skrzynek, aby PSSE dysponowała jedną skrzynką a dotychczasowe wiadomości zostały przeniesione na tę właśnie skrzynkę. Nadto organ wskazał, że sposób obsługi skrzynki "Skład_ESP" jest również specyficzny i nie jest intuicyjny dla osób ją obsługujących. Otóż, pomimo "wejścia" w daną wiadomość celem jej otwarcia, system dalej zaznacza tę wiadomość jako nieprzeczytaną. Fakt ten utrudnia selekcję wiadomości celem dalszego z nimi procedowania. Organ zaznaczył również, że z uwagi na obecną konfigurację ww. dwóch skrzynek ePUAP, nie miał świadomości co do wpływu wniosku skarżącego. Jednakże po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed jej rozpoznaniem, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego przesyłając stosowną informację pismem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. W związku z powyższym postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia wniosku w zakreślonym terminie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu niezasadne są dalsze wnioski skarżącego o nałożenie na PPIS w [...] grzywny, jak również o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy organ nie uchylał się od realizacji ustawowych obowiązków, lecz podjął faktyczne czynności mające na celu udostępnienie żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle powyższego przepisu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r., co nie było w sprawie kwestionowane, stanowi informację publiczną. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz "f" u.d.i.p. Majątek, którym dysponuje Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w postaci środków trwałych służy realizacji zadań publicznych tego podmiotu. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że PPIS w [...] w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. Organ rozpoznał wniosek ostatecznie w dniu [...] listopada 2020 r. W dacie wniesienia skargi organ pozostawał więc w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi w tym względzie usprawiedliwienia argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę odnośnie funkcjonowania dwóch skrzynek (określanych jako: "Domyślna" oraz "Skład_ESP") oraz braku wiedzy organu "w jaki sposób kierowane są do nich pisma przesyłane przez osoby fizyczne, przedsiębiorców oraz inne instytucje". To na organie spoczywa bowiem obowiązek zapewnienia takiego działania i kontrolowania sposobu przyjmowania korespondencji (również w formie elektronicznej), aby do takich sytuacji jak w badanej sprawie nie dochodziło. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany już pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15; publ. CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 2186/14; publ. j.w.). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/15; publ. j.w.). Wobec rozpoznania wniosku skarżącego przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Sąd stwierdził jednak, że w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, publ. OSP z 2015, nr 12, poz. 116). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie, jak wyjaśniał organ, przyczyną zwłoki w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej była niewłaściwa konfiguracja skrzynek ePUAP, na którą wpływają podania oraz "specyficzny" sposób obsługi skrzynek. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu co do stanu bezczynności organu, nie daje podstaw do uznania, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku miała charakter rażący w powyższym rozumieniu tego pojęcia. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że do dnia rozpoznania skargi na bezczynność żądana informacja publiczna została skarżącemu udostępniona. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "sąd (...) może przyznać" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a okoliczności niniejszej sprawy oraz wyjaśnienia organu nie wskazują, w ocenie Sądu, na potrzebę zastosowania tego środka względem PPIS w [...]. Z kolei suma pieniężna ma charakter kompensacyjny co oznacza, iż ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący, wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej, nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego wniosku. Nie wykazał tym samym, że przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami o charakterze materialnoprawnym. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.