II SAB/Wa 145/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Anna Mierzejewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., o udostępnienie informacji publicznej (dot. dodatku motywacyjnego) oddala skargę A. Z. w dniu 25 stycznia 2016 r. wystąpił do Burmistrza Dzielnicy [...] W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przygotowywanych na użytek procedury określonej w zarządzeniu Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. kopii tabel z listą pracowników, ewentualnie dokładnym pismem stanowiska pracy oraz kwotą dodatku motywacyjnego ze wszystkich stanowisk pracy dzielnicy przyznanego w okresie od 30 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji w formie prostej, bez przetwarzania posiadanej informacji. Określił również, że informację należy udzielić w formie pisemnej oraz kserokopii poprzez przesłanie jej na adres wskazany we wniosku. Burmistrz Dzielnicy [...] W. w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. poinformował wnioskodawcę, iż jawność indywidualnych wynagrodzeń pracowników nie pełniących funkcji publicznych jest wyłączona z ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie jej art. 5 ust. 2. Organ wyjaśnił nadto, że w związku z tym nie może być udostępniona tabela, gdyż zawiera ona imienną listę oraz wynagrodzenia, w tym dodatek motywacyjny, wszystkich pracowników Urzędu Dzielnicy [...], a nie jedynie osób pełniących funkcje publiczne. Wnioskodawca został poinformowany także, że kwota dodatków motywacyjnych ze wszystkich stanowisk pracy w Urzędzie, przyznana w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. wyniosła ogółem 505 300,89 zł. A. Z. w dniu 21 lutego 2016 r., w formie elektronicznej, przesłał do Miasta W. skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...]. W. w przedmiocie jego wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi, że naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu skarg skarżący podał, że do chwili obecnej organ zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej pomimo znacznego upływu ustawowego terminu na jej udostępnienie. Nie podjął nadto żadnej czynności w kierunku udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący poinformował, iż rezygnuje z doręczania pism za pomocą komunikacji elektronicznej zgodnie z art 39¹ § 1d Kpa. Burmistrz Dzielnicy [...]. W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że pismo z dnia 8 lutego 2016 r. będące reakcją na wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2016 r. zostało skierowane do ekspedycji w dniu 9 lutego 2016 r., a więc z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku reklamacji u doręczyciela ustalono, że pismo z dnia 8 lutego 2016 r., zawierające odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, do dnia 24 lutego 2016 r. nie zostało odebrane przez adresata, mimo dwukrotnego awiza do skrytki pocztowej. Skarżony organ wskazał, że skrytki pocztowe są prowadzone jedynie przez doręczyciela, tj. przez Pocztę Polską. Jeżeli korespondent podaje jako adres dla doręczeń skrytkę pocztową, to inny operator pocztowy (doręczyciel), obsługujący nadawcę, może informacje o przesyłce dla danego odbiorcy (awizo) złożyć jedynie w skrytce pocztowej, ponieważ nie zna adresu domowego. Tak też zrobił doręczyciel organu. Natomiast pretensje o braku informacji o sposobie załatwienia wniosku skarżący może mieć tylko do siebie, ponieważ nie podejmuje korespondencji (awizo) ze swojej skrytki pocztowej. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że skarga narusza art. 46 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie zawiera: 1. oznaczenia sądu, do którego jest kierowana i nazwy strony skarżonej, 2. z treści skargi wynika, że jest adresowana do "Miasta [...]\W.", a nie do WSA. Jednakże, w jej treści powołane są przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, 3. skarga jest na bezczynność w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, gdzie w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej określona jest właściwość rzeczowa sądów administracyjnych, 4. istnieje lex specialis, co do terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę (art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, skarżony organ postanowił przekazać przedmiotową skargę do WSA w Warszawie, jako Sądu właściwego do jej rozpoznania. Dodać należy, że w odpowiedzi na zarządzenie Sądu z dnia 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu przesłał zwróconą do organu, jako niepodjętą w terminie, przesyłkę zawierającą pismo organu z dnia 8 lutego 2016 r. Na kopercie tej przesyłki znajduje się informacja o dwukrotnym jej awizowaniu. W dniu 13 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika A. Z. (pełnomocnictwo w załączeniu), w którym wniósł on o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. z dnia 25 stycznia 2016 r. zgodnie z jego treścią, 2. zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący podjął działania wyjaśniające i okazało się, że do skrytki pocztowej Poczty Polskiej doręczenia dokonywał prywatny operator InPost, który nie awizował właściwie przesyłki u operatora publicznego. Przesyłka nr [...] nie była właściwie awizowana, a w sprawie przesyłki dostarczono jedynie pierwsze zawiadomienie o jej doręczeniu dla operatora publicznego, które Poczta Polska umieściła w skrytce pocztowej adresata. Nie pozostawiono z kolei zawiadomienia powtórnego o nadejściu przedmiotowej przesyłki. W tej sytuacji nie może być mowy o żadnym doręczeniu zastępczym czy domniemaniu doręczenia. A. Z. w dniu 14 lipca 2016 r. złożył w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe, w którym podał, że po zapoznaniu się aktami sprawy oraz po ustaleniach w Urzędzie Pocztowym [...] obsługującym skrytkę pocztową nr [...], załącza do pisma zaświadczenie z Urzędu Pocztowego z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczące przesyłki o numerze nadania [...] że zawiadomienie o tej przesyłce jak również zawiadomienie powtórne nie zostało doręczone Poczcie Polskiej przez operatora organu do doręczenia adresatowi do skrytki pocztowej. Zaprzecza to twierdzeniom organu jakoby adresat przesyłki nie odebrał jej w wyznaczonym terminie z własnej winy. Z powodu braku jakiegokolwiek zawiadomienia o nadejściu przesyłki nie może być mowy o domniemaniu doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie podać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę instrumentu prawnego w postaci skargi na bezczynność stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania terminów do załatwiania sprawy, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organ zobowiązany do wydania aktu, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiąże się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności – na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 26 stycznia 2016 r. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] zawarł odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek. Pismo to zostało nadane w dniu 9 lutego 2016 r. i awizowane po raz pierwszy w dniu 15 lutego 2016 r. Powtórnie pismo awizowano w dniu 23 lutego 2016 r. W dniu 2 marca 2016 r. nastąpił zwrot do nadawcy. Zgodnie art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego: 2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Dalsze wymogi związane z pozostawieniem pisma do odbioru zostały uregulowane w § 2 i 3 powołanego przepisu, które określają wymóg zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, które należało umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2) oraz pozostawienia, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie spełnienia powyższych warunków, pomimo niepodjęcia przesyłki, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że tryb doręczania pism za pośrednictwem skrytki pocztowej to tryb doręczenia pisma przez pocztę (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 1949/09, jak i postanowienie z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II FZ 27/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie tutejszego Sądu tryb doręczania pism za pośrednictwem skrytki pocztowej to tryb doręczenia pisma przez pocztę, tak w rozumieniu art. 39 kpa, jak i w rozumieniu art. 65 § 1 P.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że również w literaturze poświęconej art. 46 P.p.s.a. (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 116) dopuszczono w pewnych sytuacjach, na przykład w przypadku osoby bezdomnej lub pozbawionej zameldowania, wskazywanie jako adresu do doręczeń numeru skrytki pocztowej. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OZ 1553/05, z 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 278/07 i z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II OZ 120/08 – dostępne jw.). Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu, pismo organu z dnia 8 lutego 2016 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu przez operatora pocztowego [...] S.A. w trybie doręczenia zastępczego na wskazany przez niego adres – skrytkę pocztową nr [...]. Wynika to bowiem wprost z dat stempli znajdujących się na przedmiotowej przesyłce. Oceny tej nie zmienia załącznik do pisma procesowego skarżącego z 13 lipca 2016 r., zawierający informację pracownika Poczty Polskiej o braku zamieszczenia w skrytce zawiadomień o nadejściu tej przesyłki (awizo). Zawiadomienie o nadejściu przesyłki jest bowiem składane w skrytce pocztowej przez doręczyciela – w rozpoznawanej sprawie przez operatora pocztowego [...] S.A., bez konieczności zawiadamiania podmiotu udostępniającego adresatowi (skarżącemu) skrytkę pocztową – Poczcie Polskiej S.A. W tej sytuacji zarzut bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej ocenić należy jako niezasadny. Ponadto wskazać należy, że argumenty przedstawione w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 12 lipca 2016 r. dotyczą przesyłki o innym numerze. W tej sytuacji, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.