II SAB/Wa 16/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej - Prezesa Rady Ministrów następcy prawnego organu w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. odrzucił skargę R.K. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na urzędnika służby cywilnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że sprawa w/w dotyczy postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., nr 49, poz. 483 ze zm.) w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Prowadzone postępowanie kwalifikacyjne, mające na celu wyłonienie kandydatów do mianowania, należy odróżnić od postępowania konkursowego na tzw. wyższe stanowiska w służbie cywilnej, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej, w której skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 7 ustawy o służbie cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1238/06 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów "Granice tego domniemania wyznacza art. 184 Konstytucji, który reguluje właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Następnie podkreślił, że sąd administracyjny, odrzucając skargę z powodu niedopuszczalności, obowiązany jest w sposób szczegółowy wyprowadzić niedopuszczalność drogi sądowej w danej sprawie. Wymaga zatem szczegółowego ustalenia przedmiotu zaskarżenia, co daje podstawę do badania. NSA podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zostały przedstawione zasadnicze elementy przedmiotu zaskarżenia, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Oznacza to, że w sprawach skarg dotyczących mianowania sąd administracyjny w ramach badania swojej właściwości powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący wynika obowiązek mianowania . Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie R.K. wniosła skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania, po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o zasady uregulowane w powołanej ustawie o służbie cywilnej oraz wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. W przypadku uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym, z miejscem uprawniającym do mianowania w ramach ustalonego limitu miejsc, kandydat na urzędnika służby cywilnej otrzymuje akt mianowania. Z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej wynika, że w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów, wydanie aktu mianowania nie jest uzależnione od uznania organu, lecz stanowi jego obowiązek. Jednocześnie wskazał, że nie można uznać iż przedmiotowa sprawa jest sprawą wynikającą ze stosunku pracy. Zarówno postępowanie kwalifikacyjne jak i konkursowe, prowadzą do nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania. Istota obu trybów jest taka sama, a jest nią istnienie po stronie organu obowiązku wydania aktu mianowania, w przypadku spełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie, do których należy uzyskanie określonego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym (konkursowym). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie należy zważyć na reguły przyjęte w przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o Służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218), a w szczególności art. 113, 117, 119 i 120 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 117 ustawy "Do postępowań dotyczących naboru kandydatów do korpusu służby cywilnej wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Na podstawie art. 113 ustawy "W 2006 r. mianowań urzędników służby cywilnej dokonuje się na dotychczasowych zasadach, z tym że mianowań dokonuje Prezes Rady Ministrów. Artykuł 120 wskazuje, że zadania i kompetencje Szefa Służby Cywilnej stają się zadaniami, które realizuje z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakresie uregulowanym niniejszą ustawą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego postanowienia, zgodnie z art. 5 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Wskazać należy, że przedmiotem skargi w sprawie niniejszej była bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na urzędnika służby cywilnej po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego w roku [...] Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to iż, sąd administracyjny może zastosować tę regulację prawną, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, z tym że artykuł 149 ppsa nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem przewidującym taką możliwość. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że z wniosku Pani R.K. w 2005 r. zostało przeprowadzone postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) w celu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego Szef Służby Cywilnej powołuje zespól sprawdzający. W myśl przepisów § 3 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 79, poz. 894 ze zm.) zespół sprawdzający przeprowadza podstępowanie kwalifikacyjne stosując przekazane mu przez Szefa Służby Cywilnej materiały zawierające w szczególności oferty, zadania oraz arkusze odpowiedzi i klucze ich oceny. Zgodnie z § 9 rozporządzenia praca pisemna oceniana jest pod względem logiczności, zwięzłości, jasności i poprawności językowej oraz pod względem trafności proponowanych rozwiązań lub trafności dokonania wyboru istotnych informacji z materiałów. Za tę pracę przyznawane są punkty w skali od 0 do 40. Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o służbie cywilnej "ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego stanowiące sumę punktów wyższą od minimalnej liczby punktów, określonej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, podlegają uszeregowaniu w porządku malejącym. Zgodnie z § 14 w/w rozporządzenia minimalna ilość punktów, której mowa w art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 ze zm.) wyniosła 120. Na podstawie art. 37 ust. 3 cytowanej ustawy, osiągnięcie miejsca uprawniającego do mianowania oznacza uzyskanie w postępowaniu kwalifikacyjnym co najmniej najniższej liczby punktów pozwalającej na mianowanie wszystkich osób, które uzyskały tę liczbę punktów bez przekroczenia limitu mianowań przewidzianego w danym roku. Ustalenie miejsca uprawniającego do mianowania następuje po uwzględnieniu liczby mianowań absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. W roku [...] limit mianowań w służbie cywilnej wynosił 1500 osób. Tym samym spośród osób przystępujących do postępowania kwalifikacyjnego prawo do mianowania mogły uzyskać te osoby, które w rankingu wyników (ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego przekraczające 120 punktów uszeregowane w porządku malejącym) zajęły pozycję od 1 do 1442. Z dokumentów postępowania kwalifikacyjnego w [...] wynika, że skarżąca uzyskała w postępowaniu kwalifikacyjnym w [...] 122, 91 pkt. Z rankingu wyników, wynika że z pośród osób, które w postępowaniu kwalifikacyjnym uzyskały więcej niż 120 pkt, Pani K. osiągnęła 1507 miejsce. Biorąc pod uwagę limit mianowań w [...], oraz uzyskany przez w/w wynik w postępowaniu kwalifikacyjnym i zajęte w związku z tym miejsce w rankingu, nie było podstaw do mianowania w roku [...]. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 " mianowań dokonuje się zgodnie z limitem /.../ "a zgodnie z ust. 2 "Szef Służby Cywilnej dokonuje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z liczbą punktów wyższą od liczby punktów, o której mowa w art. 31 ust. 7 i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Wobec tego, że Pani R.K., nie spełniła przedstawionych wyżej przesłanek, organ prawidłowo nie dokonał mianowania na pracownika służby cywilnej. Dokonując oceny zasadności skargi w prawie niniejszej, Sąd badał czy organ Szef Służby Cywilnej prawidłowo zastosował przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania kwalifikacyjne i w ocenie Sądu działania organu były prawidłowe – organ nie wydał decyzji w przedmiocie mianowania, ponieważ skarżąca ze względu na osiągnięty wynik w postępowaniu kwalifikacyjnym i zajęte w związku z tym miejsce w rankingu nie uzyskała prawa do mianowania w roku [...]. Podkreślić należy, że przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia przedmiotowego postępowania kwalifikacyjnego, nie przewidywały wydania decyzji w przedmiocie odmowy mianowania. Obowiązek administracyjny do działania wyznaczony jest normami administracyjnymi, jeżeli organ nie ma kompetencji do określonego działania to nie można zarzucić mu bezczynności, a w tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U z 1999 r., Nr 49, poz. 483 ze zm.) nie przewidywały wydania decyzji w przedmiocie odmowy mianowania. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygać sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany (por B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2000 r.). Wobec tego, że nie było przesłanek do wydania decyzji o mianowaniu, a obowiązujące przepisy nie przewidywały prawa do wydania decyzji o odmowie mianowania, nie można zarzucić organowi bezczynności. Na marginesie wskazać również należy, że o zaistniałej sytuacji skarżąca była poinformowana pismem z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.