II SAB/Wa 169/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do rozpoznania odwołania K. N. z dnia [...] września 2020 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; K. N. (dalej: "Skarżący") pismem z 1 stycznia 2021 r. wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "Centralnego Zarządu Służby Więziennej - biura Dyrektora Generalnego Służby Więziennej" w przedmiocie "braku podstaw do rozpatrzenia zażalenia na decyzję Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej". W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (dalej "SW") w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "czy osadzeni będący w Areszcie Śledczym w [...] od 2015 r. do 2020 r. pisali skargi na księdza z Aresztu w [...] o to, że przychodzi na cele mieszkalne do osadzonych". Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna, o udostępnienie której wnioskodawca się ubiega, jest informacja publiczną przetworzoną, ponieważ tutejszy organ nie posiada gotowego zestawienia we wnioskowanej formie oraz zakresie. Następnie zwrócił się do Skarżącego o wykazanie w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej w sposób i w formie podanej we wniosku. W odpowiedzi Skarżący wyjaśnił, że wnioskuje o udzielenie informacji, bowiem "chce zorientować się czy w tym przypadku jednostka OlSW respektuje prawa obywateli w oparciu o Konstytucję RP oraz Konwencje w zakresie dóbr osobistych - wolności religijnej, wolności sumienia". Decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Dyrektor Okręgowy SW w [...] odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca wskazał, że oczekuje udzielenia informacji wyłącznie na swoje potrzeby, a zatem nie wykazał aby za udzieleniem informacji było powodowane szczególną istotnością dla interesu publicznego. Skarżący pismem z [...] września 2020 r. wniósł "zażalenie". Wskazał, że dotyczy ono: "odpowiedzi Aresztu - OISW w [...] z dn. [...] IX 2020 o syg. [...]". Skarżący podniósł, że nie zgadza się z odpowiedzią jaką uzyskał w sprawie. Opisał też czemu uważa, że wykazał przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Konkludując podniósł, że wnosi o uwzględnienie zażalenia i "nakazanie AŚ w [...] wydania informacji publicznej" będącej przedmiotem jego wniosku. Dyrektor Generalny SW w dniu [...] października 2020 r. skierował pismo do Skarżącego, w którym poinformował go, że wyżej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, został załatwiony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), która w sposób swoisty reguluje kwestię dostępu wnioskodawcy do określonych informacji oraz sposób zaskarżenia rozstrzygnięć organu w tym zakresie. w uzasadnieniu podniósł, że organ nie powinien żądać odpowiedzi w jakim zakresie jest taka informacja szczególnie istotna dla interesu publicznego. Podkreślił, że wniósł zażalenie na odmowę udostępnienia mu informacji publicznej. Pismem z [...] października 2020 r. Skarżący wniósł kolejne zażalenie na brak udzielenia odpowiedzi przez Dyrektora Generalnego SW, w którym wskazał, iż pismem z [...] września 2020 r. skorzystał z formy odwołania oraz nie zgodził się z rozstrzygnięciem sprawy. Następnie pismem z [...] stycznia 2021 r. Skarżący złożył opisaną na wstępie skargę, w uzasadnieniu której podniósł, że organ nie powinien żądać odpowiedzi w jakim zakresie jest taka informacja szczególnie istotna dla interesu publicznego. Podkreślił, że wniósł zażalenie na odmowę udostępnienia mu informacji publicznej. Wyjaśnił, że pismem z [...] października 2020 r. Dyrektor Generalny SW odmówił rozpatrzenia jego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym oraz wobec braku wykazania przez Skarżącego, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówiono wnioskodawcy udzielenia takiej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się zasadne i nie tylko ze względu zawartą tam argumentację. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ – w drodze decyzji administracyjnej odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. W myśl ust. 2 tego przepisu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Nie może zatem budzić wątpliwości – i z resztą nigdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budziło – że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest organem II instancji w stosunku do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej jeśli chodzi o postępowania prowadzone na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2448, dalej "u.s.w.") Dyrektor Generalny SW jest organem służby więziennej, natomiast jak stanowi art. 10 ust. 2 u.s.w. - Dyrektor Generalny jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy. Do jego zadań należy m.in. nadzorowanie działalności okręgowych inspektoratów Służby Więziennej (art. 11 ust. 1 pkt 6 u.s.w.). Wątpliwości nie budzi i nie jest w sprawie sporne, że oba organy Służby Więziennej są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej (takie stanowisko zajmuje też choćby WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 504/20, publ. CBOSA). Dyrektor Generalny SW zobowiązany był zatem do rozpoznania odwołania Skarżącego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie jest podstawowym środkiem prawnym służącym wzruszaniu decyzji wydanej w I instancji. Jego celem jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, co nadaje mu charakter środka prawnego renowacyjnego. Charakter żądania strony należy oceniać na podstawie jego treści, nie zaś wyłącznie według użytej nazwy wnoszonego środka. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2000 r. (I SA 1851/00, niepubl.), w którym NSA stwierdził, że "wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie". Pogląd ten znajduje też swoje uznanie w doktrynie, przez którą jest jednak rozwijany. Jak wskazuje G. L.: "Niezależnie od nazwy wnoszonego środka, jeżeli strona wyraża w nim jedynie niezadowolenie z wydanej decyzji, podanie należy zakwalifikować jako odwołanie od decyzji. W sytuacjach nasuwających istotne wątpliwości co do charakteru wniesionego podania, ich wyjaśnienie należy do strony postępowania." Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że skoro odwołanie ze swojej istoty stanowi, cytując za ustawodawcą, przejaw "niezadowolenia" strony z treści decyzji wydanej przez organ I instancji i nie wymaga przy tym szczegółowego uzasadnienia, to pismo Skarżącego z [...] września 2020 r. spełnia te kryteria. Ponadto zostało wniesione z zachowaniem 14 dniowego terminu do jego wniesienia, wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. W jego treści Skarżący w sposób precyzyjny wskazał, że dotyczy ono: "odpowiedzi Aresztu - OISW w [...] z dn. [...] IX 2020 o syg. [...]", a także, że nie jest usatysfakcjonowany udzieloną odpowiedzią. Ponadto, adresowane było do Dyrektora Generalnego SW. Wobec powyższego, Sąd postanowił zakwalifikować rozpoznawaną skargę, jako skargę na bezczynność w rozpoznaniu odwołania z [...] września 2020 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego SW w [...] z [...] września 2020 r., uznając, że ww. pismo, zatytułowane "Zażalenie" spełnia wszystkie wymogi by uznać je za odwołanie w rozumieniu art. 127, 128 i 129 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia zatytułowanie przedmiotowego pisma jako "Zażalenie", a jego treść, z której w sposób oczywisty wynika jaka była intencja Skarżącego. Co więcej, również w piśmie z [...] października 2020 r. Skarżący wskazał, iż pismem z [...] września 2020 r. skorzystał z formy odwołania, co powinno skłonić organ do rozpatrzenia tego pisma w formie i trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania, jak wskazano powyżej nakłada na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, a zatem wydania decyzji administracyjnej, czego Dyrektor Generalny SW w niniejszej sprawie nie uczynił w ustawowym terminie 14 dni wynikającym z treści art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Organ pozostawał zatem w bezczynności w zakresie wniesionego odwołania. Rzeczą Dyrektora Generalnego SW, będzie zatem rozpoznanie odwołania Skarżącego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym orzeczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - a zatem zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX, wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05, LEX nr 887709). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd i stwierdzenia stanu bezczynności jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu postępowanie organu było oczywiście nieprawidłowe i wynikało z błędnego zastosowania przepisów procedury administracyjnej w zw. z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe przesądza o uznaniu, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Skarżący został zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a zatem nie zachodziła podstawa do orzekania o kosztach postępowania.