II SAB/Wa 174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę. [...] Komisja Lekarska [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W., wobec wielokrotnego niestawienia się M. S. na badania, podjęła w dniu [...] września 2007 r. decyzję o zakończeniu czynności orzeczniczych bez wydania orzeczenia. Wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. M. S. wystąpił do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, na co otrzymał pismo tej Komisji z dnia 28 marca 2008 r., informujące o podtrzymaniu stanowiska zawartego we wcześniejszej korespondencji oraz pismo z dnia 16 października 2007 r., wyjaśniające, iż pisma [...] Komisji Lekarskiej [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2007 r., nazwanego decyzją, nie należy utożsamiać z decyzją administracyjną. Pismem z dnia 13 maja 2008 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komisji Lekarskiej [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. z dnia [...] września 2007 r. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. o sygn. akt II SAB/Wa 81/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komisji Lekarskiej [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. z dnia [...] września 2007 r., zobowiązując Centralną Komisję Lekarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2008 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 157 § 3 i art. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 i § 20, 23 i 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809), poprzez przyjęcie, że Centralna Komisja powinna rozpatrzyć wniosek z dnia 10 marca 2008 r., skoro zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, Komisje te działają w formie i w zakresie określonym jego przepisami, a te nie przewidują wydawania takich rozstrzygnięć. M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 193/09 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. o sygn. akt II SAB/Wa 81/08, przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Artykuł 3 § 2 pkt 8 stanowi bowiem, że skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu, tj. w sprawach kończących się decyzją administracyjną (pkt 1), postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty (pkt 2), postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innymi niż ww. aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Otrzymawszy zatem skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest obowiązany ocenić jej dopuszczalność pod kątem wyżej wskazanym, tj. czy została ona wniesiona w sprawie, którą organ może zakończyć wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczeniami, aktami lub czynnościami, aby mógł ją ewentualnie uwzględnić, orzekając na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA zwrócił uwagę, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż M. S. wniósł skargę na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która - jego zdaniem - nie załatwiła wniosku z dnia 10 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komisji Lekarskiej [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. z dnia [...] września 2007 r., informującej o zakończeniu czynności orzeczniczych bez wydania orzeczenia. WSA w Warszawie powinien był zatem dokonać oceny, czy Centralna Komisja może rozpoznać ten wniosek w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim w pkt 1 § 2 art. 3, gdyż tylko decyzją administracyjną może być rozstrzygnięty wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa). Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że pismo [...] Komisji Lekarskiej [...] ABW w W. z dnia [...] września 2007 r. nie jest decyzją administracyjną. Jednak, jak zwrócił uwagę, dokonawszy takiego stwierdzenia Sąd I instancji powinien był ustosunkować się do skargi na bezczynność, w której zarzucono Centralnej Komisji nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] września 2007 r. Sąd jednak nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, natomiast przeprowadził wywód co do czynności i rozstrzygnięć organu odwoławczego. Z wywodu tego wynika, iż Centralna Komisja powinna była ocenić dopuszczalność wniesionego przez M. S. odwołania w sytuacji, gdy zostało ono wniesione nie od decyzji, gdyż taka w jego sprawie nie mogła być wydana, a pismo z dnia [...] września 2007 r. decyzją nie jest. NSA wskazał przy tym, że Sąd sugerował, iż rozstrzygnięcie powinno zapaść w trybie art. 134 kpa, a skoro takie nie zapadło, to Centralna Komisja pozostaje bezczynna, a wobec tego zobowiązał ją, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do załatwienia wniosku. Jednak - jak zaznaczył NSA - wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji i do rozpoznania wniosku w takim przedmiocie Centralna Komisja została zobowiązana, co wynika z sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że WSA w Warszawie naruszył art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 tej ustawy, bowiem zobowiązał Centralną Komisję do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której za decyzję nie uznał, zaś w uzasadnieniu zawarł ocenę, iż wniesione odwołanie należy rozpoznać w trybie art. 134 kpa. Wskazując na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy według poczynionych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien wziąć pod uwagę, iż przedmiotem wniosku M. S. z dnia 10 marca 2008 r. było stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komisji Lekarskiej [...] ABW w W. z dnia [...] września 2007 r., a nie odwołanie od tej decyzji i ocenić dopuszczalność skargi na bezczynność. W piśmie z dnia 6 stycznia 2010 r., które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło w dniu 11 stycznia 2010 r., M. S. oświadczył, że cofa skargę w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążące w świetle art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddał wniesioną skargę ocenie pod kątem jej dopuszczalności. O zdolności do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kandydatów i funkcjonariuszy orzekają regionalne komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i Centralna Komisja Lekarska (w drugiej instancji) na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), wydanego z upoważnienia ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Właściwość komisji i tryb postępowania przed nimi są takie same zarówno dla kandydatów, jak i funkcjonariuszy ABW. Różnice dotyczą jedynie sposobu i zasad orzekania. Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej, dotyczące danej osoby, zmierzające do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o trwałej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby - art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW). Należy więc przyjąć, że komisje lekarskie ABW, wydając orzeczenia o zdolności do służby, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w ABW nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierając rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie (vide: wzór orzeczenia komisji lekarskiej ABW, zawarty w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia). Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia i stwarza wszelkie podstawy, by przyjąć, że winny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Najistotniejszym bowiem elementem przesądzającym o zaliczeniu orzeczenia komisji lekarskich do decyzji administracyjnych jest przedmiot orzeczenia: orzeczenie o zdolności do służby w ABW. Za zaliczeniem orzeczeń do decyzji administracyjnych przemawia ponadto szczególne unormowanie trybu wydawania orzeczeń i stawiane im wymagania formalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 48/07, niepublikowany). Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97 uznała ten Sąd za właściwy w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność na tle ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy orzeczeń komisji lekarskich ABW, jak i wydawanych przez wojskowe komisje lekarskie orzeczeń w sprawach obu kategorii żołnierzy, należy pomiędzy nimi postawić znak równości i stwierdzić, że nie ma podstaw, by uznać, że orzeczenia o zdolności do służby w ABW kandydatów i funkcjonariuszy miałyby nie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich ABW można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne (prawomocne) orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich ABW to orzeczenia ustalające schorzenia funkcjonariusza i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując, od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich ABW, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich ABW, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. o sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 10 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komisji Lekarskiej [...] ABW w W. z dnia [...] września 2007 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, pismo [...] Komisji Lekarskiej [...] ABW w W. z dnia [...] września 2007 r. nie jest decyzją administracyjną. Pismo to ma jedynie walor informacyjny. W świetle przepisów przywołanego wcześniej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Centralna Komisja Lekarska ABW orzeka w dwóch trybach. Po pierwsze: rozpatruje odwołania od orzeczeń regionalnych komisji lekarskich ABW i jest to zwykły tryb procedowania w tego rodzaju sprawach; po drugie: wydaje orzeczenia w trybie nadzoru w przypadku uchylenia orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność decyzji, która - jak już zostało przesądzone - decyzją nie jest, nie ma więc charakteru orzeczenia, w rozumieniu przepisów przedmiotowego rozporządzenia. Zgodnie z § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, Centralna Komisja Lekarska może w trybie nadzoru uchylić orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych bądź zawierające błędy orzecznicze i zażądać od tej komisji przekazania całości dokumentacji orzeczniczej. Centralna Komisja Lekarska, uchylając orzeczenie, o którym mowa w ust. 1: wydaje nowe orzeczenie, które jest prawomocne, albo zarządza ponowne poddanie osoby skierowanej czynnościom orzeczniczym przez wyznaczoną regionalną komisję lekarską (ust. 2). Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego regulują w sposób całościowy (kompleksowy) zasady i tryb postępowania przed komisjami lekarskimi ABW, a więc zarówno przed regionalnymi, jak i Centralną. Specyfika tego rodzaju spraw wyznacza katalog rozstrzygnięć, jakie w ogóle mogą zostać podjęte w ramach czynności orzeczniczych i nadzorczych, który to katalog ma charakter zamknięty. Należy zatem przyjąć, że w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji administracyjnej) nie znajduje zastosowania tryb z art. 156 § 1 kpa. Z kolei procedura regulowana mocą cyt. rozporządzenia w ogóle nie przewiduje trybu stwierdzenia nieważności orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Oznacza to, że odrębność trybu nadzorczego, regulowanego przepisami ww. rozporządzenia, w którym brak możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia, sprawia, że przed Centralną Komisją Lekarską ABW nie stosuje się trybu stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet gdyby pismo [...] Komisji Lekarskiej [...] ABW w W. z dnia [...] września 2007 r. było orzeczeniem (było decyzją), nie mógłby, a tym samym nie może zostać załatwiony w trybie i na zasadach określonych przepisami art. 156 § 1 i następnych kpa. Nie może także zostać rozpatrzony na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdyż akt ten nie zna trybu stwierdzenia nieważności orzeczenia (tym bardziej więc pisma informującego). W takiej sytuacji brak jest przepisów pozwalających na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w żądanym trybie nadzoru. Wobec tego nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu zwłoki organu, a tym samym skarga na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w takim przypadku, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Odnosząc się do wniosku skarżącego, zawierającego oświadczenie o cofnięciu skargi, wskazać należy, że stosownie do treści art. 60 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z przepisu tego wynika, że cofnięcie skargi zasadniczo prowadzi do umorzenia postępowania, o ile nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowoduje, że utrzymany zostanie w mocy akt lub czynność, dotknięte wadą nieważności. Jednak ocena w tym zakresie możliwa jest dopiero wówczas, gdy sama skarga jest dopuszczalna (gdy może zostać rozpoznana merytorycznie). Z uwagi na niedopuszczalność skargi, Sąd odrzuca ją, nie rozpoznając złożonych przez stronę wniosków procesowych. W takiej sytuacji nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.