II SAB/Wa 174/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w N. na bezczynność Polskiego Związku Alpinizmu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Fundacja [...] z siedzibą w N. (dalej jako Fundacja), w formie elektronicznej, w dniu 17 stycznia 2016 r. przesłała do Polskiego Związku Alpinizmu (dalej jako PZA), wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej kursu ekiperskiego (w dniach 18-19 października 2014 r.) oraz stażu ekiperskiego (w dniach 25–26 października 2014 r.), które zostały zorganizowane przez PZA, poprzez udostępnienie: 1. kopii umów zawartych z osobami działającymi jako kadra instruktorska (P.D., J.T., D.P. i ewentualnie inni), które prowadziły ww. kurs i staż; 2. pełną kopię dokumentów (np. rachunków lub faktur) wystawionych zgodnie z ww. umowami, na podstawie których zostało wypłacone wynagrodzenie osobom stanowiącym kadrę instruktorską wraz ze stosownymi dekretacjami księgowymi; 3. kopii wszystkich sprawozdań złożonych w biurze PZA, dotyczących przeprowadzonych kursów i staży ekiperskich w październiku 2014 r.; 4. kopii pisma jakie PZA przesłał uczestnikom kursu i stażu ekiperskiego, dotyczącego przeprowadzonego przez Zarząd PZA postępowania wyjaśniającego okoliczności ich przeprowadzenia jesienią 2014 r. oraz związanego z faktem, iż działania (prace) uczestników były częścią projektu unijnego Life+ "Ochrona cennych przyrodniczo siedlisk nieleśnych charakterystycznych dla obszaru Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd", wykonywanego przez firmę S. W piśmie tym Zarząd PZA wyraził ubolewanie z powodu zaistniałej sytuacji oraz przeprosił uczestników za to, że nie udało się zareagować wcześniej. Fundacja wniosła o przesłanie informacji w formie elektronicznej lub poprzez wskazanie dokładnej lokalizacji w sieci Internet, gdzie znajdują się wnioskowane informacje. W przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, Fundacja wniosła o wydanie decyzji administracyjnej. PZA w formie elektronicznej, w dniu 1 lutego 2016 r. poinformował Fundację, iż na otrzymane wnioski odpowie w ciągu 2 miesięcy od daty otrzymania. Jednocześnie PZA poprosił Fundację o podanie jaki jest powód wysyłania powtórnych wniosków dotyczących dokumentów, które zostały udostępnione. W dniu 4 marca 2016 r. PZA poinformował Fundację, że przesyła skany wnioskowanych dokumentów, które są w posiadaniu Fundacji a dotyczących roku 2014. Dokumenty te zostały bowiem przekazane Fundacji w związku w odpowiedzią na jeden z kilkudziesięciu złożonych wniosków. W ocenie PZA, tak dużą ilość dokumentów z tak wielu lat powinno traktować się jako informację przetworzoną, która nie podlega udostępnieniu. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PZA w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie i zakresie, i zarzuciła naruszenie przepisów: • art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, • art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Fundacja wniosła o : 1. zobowiązanie PZA do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r. (pisownia oryginalna); 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. PZA w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezprzedmiotowego, bowiem Fundacji zostały udostępnione wnioskowane informacje, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego PZA podał, że Fundacji zostały udostępnione wszystkie informacje, o które wnosiła, a które były w posiadaniu PZA. Posiadane przez PZA informacje w zakresie żądania Fundacji wyrażonego w e-mailu z dnia 18 stycznia 2016 r. pokrywały się bowiem z informacjami udzielonymi już w lipcu. Żadnych dodatkowych informacji we wnioskowanym przez Fundację zakresie PZA nie posiada. PZA dodało, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt niezwykle częstego występowania przez Fundację do PZA o udostępnienie informacji. Wnioski te dotyczą wielu kwestii i wielu mniej lub bardziej precyzyjnie określonych rodzajów dokumentów (zarówno istniejących, jak i nieistniejących) i niejednokrotnie pokrywają się ze sobą przynajmniej w części wnioskowanych informacji. Dotyczy to również dwóch wniosków z 18 stycznia 2016 r. W jednym z nich Fundacja wnosi o udostępnienie określonego rodzajów informacji w odniesieniu do kursu ekiperskiego i stażu ekiperskiego mającego miejsce w roku 2014, w drugim zaś o taki sam zakres informacji w odniesieniu do kursów ekiperskich i staży ekiperskich przeprowadzonych w latach 2008-2015. PZA nie pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku Fundacji z dnia 18 stycznia 2016, skoro udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym. Fundacja w piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze z dnia 18 lutego 2016 r. na bezczynność PZA i podała, że nawet gdyby zakresy informacji, o których udostępnienie wnioskowano, pokrywałyby się częściowo, podmiot zobowiązany może wskazać, iż część udostępnionych dokumentów zawierających informację publiczną została przekazana wnioskującemu w ramach wykonania innego wniosku. W dniu 4 marca 2016 r. do Fundacji dotarł e-mail zawierający część informacji publicznych, o których udostępnienie wnioskowano (udostępnione zostały informacje publiczne wskazane w punktach 2 i 3 wniosku). Równocześnie udostępnione informacje były niepełne z uwagi na usunięcie (anonimizację) części danych w postaci imion i nazwisk osób będących uczestnikami kursów i stażów ekiperskich zawartych w sprawozdaniach złożonych w biurze PZA. Podmiot zobowiązany nie uzasadnił przyczyn nieposiadania informacji wskazanych w punktach 1 i 4 wniosku oraz nie wydał wymaganej decyzji administracyjnej, niezbędnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osób biorących udział w szkoleniach ekiperskich. Pełnomocnik PZA w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2016 r. podtrzymał stanowisko PZA zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazał, że Fundacji udostępniono wszystkie informacje stanowiące informacje publiczne, o które wnioskowała w e-mailu z dnia 18 stycznia 2016 r., a które były w posiadaniu PZA. Fakt zanonimizowania imion i nazwisk uczestników kursów ekiperskich, a więc osób prywatnych, które nie sprawują jakichkolwiek funkcji publicznych w treści przekazanych sprawozdań z kursów nie uzasadnia przy tym twierdzenia, że informacje przekazane Fundacji były niepełne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność PZA w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Wa 277/1, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) – zwanej dalej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – dostępny jw.). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów u.d.i.p., realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.di.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Alpinizmu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem Fundacji udostępnienia informacji w zakresie i formie określonym w jej wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja, o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a) – c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy PZA w dacie wniesienia skargi przez Fundację pozostawał w bezczynności, czy też biorąc pod uwagę treść e-maila PZA z dnia 1 lutego 2016 r. zarzut bezczynności jest niezasadny. Jak wynika z akt sprawy e-mail ten jest reakcją PZA na wniosek Fundacji z dnia 17 stycznia 2016 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skargi, jak również w piśmie procesowym Fundacji z dnia 11 kwietnia 2016 r. oraz w piśmie pełnomocnika PZA z dnia 27 czerwca 2016 r. Z powyższego wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność PZA jest wniosek Fundacji z dnia 17 stycznia 2016 r., a nie jak to zostało podane w skardze wniosek Fundacji z dnia 18 stycznia 2016 r. Podkreślić należy, że pierwszy wniosek zawiera 4 punkty, natomiast drugi wniosek składa się z 3 punktów. Z uzasadnienia skargi i pisma procesowego Fundacji z dnia 11 kwietnia 2016 r. wynika, że podnosi ona zarzuty w zakresie bezczynności PZA odnoszące się do wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności przesądzają o tym, że zarzut bezczynności PZA w zakresie wniosku z dnia 17 stycznia 2016 r. z oczywistych względów jest niezasadny, bowiem Fundacja podnosi zarzuty niezwiązane z tym wnioskiem, zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż PZA nie był w sprawie wniosku Fundacji z dnia 17 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej bezczynny. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zwraca uwagę na to, że Fundacja również w dniu 18 stycznia 2016 r. złożyła wniosek do PZA o udostępnienie informacji publicznej, który w swojej treści jest tożsamy z wnioskiem z dnia 17 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/16 w sprawie bezczynności PZA w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 18 stycznia 2016 r. skargę oddalił. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. skargę oddalił.