II SAB/Wa 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Związku Alpinizmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (zwana dalej Fundacją) zwróciła się do Polskiego Związku Alpinistycznego (zwanego dalej związkiem, organem) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kopii sprawozdań z przeprowadzonych w latach od 2008 do 2015 kursów ekiperskich oraz staży ekiperskich, które były organizowane przez Polski Związek Alpinizmu, 2. kopii umów zawartych z osobami (instruktorami) prowadzącymi szkolenia (kursy i staże ekiperskie) opisane w pytaniu nr 1, 3. kopii dokumentów księgowych (np. rachunków, faktur itp.) na podstawie których PZA wypłacał wynagrodzenie osobom (instruktorom) prowadzącym szkolenia (kursy i staże ekiperskie) opisane w pytaniu nr 1. Ponadto, tego samego dnia, Fundacja zwróciła się z kolejnym wnioskiem o udzielenie informacji publicznych dotyczących kursu ekiperskiego (w dniach [...].10.2014 r.) oraz stażu ekiperskiego (w dniach [....].10.2014 r.), które zostały zorganizowane i przeprowadzone przez PZA i wnosiła o udostępnienie: 1. kopii umów zawartych z osobami działającymi jako kadra instruktorska (P. D., J. T., D. P. i ewentualnie inni), które prowadziły ww. kurs oraz staże ekiperskie, 2. kopii dokumentów (np. rachunków lub faktur) wystawionych zgodnie z ww, umowami, na podstawie których zostało wypłacone wynagrodzenie osobom stanowiącym kadrę instruktorską i udostepnienie pełnej kopii tych dokumentów wraz ze stosownymi dekretacjami księgowymi, 3. kopii wszystkich sprawozdań złożonych w biurze PZA, dotyczących przeprowadzonych kursów i staży ekiperskich w miesiącu październiku 2014 r., 4. kopii pisma jakie przesłał Polski Związek Alpinizmu uczestnikom kursu i stażu ekiperskiego, dotyczącego przeprowadzonego przez Zarząd PZA postępowania wyjaśniającego okoliczności przeprowadzenia kursu ekiperskiego PZA i staży ekiperskich jesienią 2014r. oraz związanego z faktem iż działania (prace) uczestników były częścią projektu unijnego projektu [....]" wykonywanego przez firmę [...]. W piśmie tym Zarząd PZA wyraził ubolewanie z powodu zaistniałej sytuacji oraz przeprosił uczestników za to, że nie udało się zareagować wcześniej." Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Fundacja [....] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Polskiego Związku Alpinistycznego w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie: 1. udostępnienia kopii sprawozdań z przeprowadzonych w latach od 2008 do 2015 kursów ekiperskich oraz staży ekiperskich, które były organizowane przez Polski Związek Alpinizmu. 2. udostępnienia kopii umów zawartych z osobami (instruktorami) prowadzącymi szkolenia (kursy i staże ekiperskie) opisane w pytaniu nr 1. 3. udostępnienia kopii dokumentów księgowych (np. rachunków, faktur itp.) na podstawie których PZA wypłacał wynagrodzenie osobom (instruktorom) prowadzącym szkolenia (kurs, ekiperskie) opisane w pytaniu nr 1. Proszę o pełną kopię tych dokumentów wraz ze stosownymi dekretacjami księgowymi. W odpowiedzi na skargę Polski Związek Alpinistyczny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) jako bezprzedmiotowego, bowiem skarżącemu zostały udostępnione informacje, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ podniósł, iż w dniu [...] lutego 2016 r. wysłał do skarżącego e-mail, w którym poinformował, że na otrzymane dwa wnioski przesłane tego samego dnia [...] stycznia 2016 r., Związek odpowie w terminie 2 miesięcy od daty ich otrzymania. Ponadto wskazał, iż Związek zwrócił się o wyjaśnienie powodu wysłania powtórnych wniosków dotyczących dokumentów, które skarżący już otrzymał. Oba wnioski skarżącego przesłane [...] stycznia 2016 r. pokrywały się częściowo z jego poprzednim wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r., na który otrzymał odpowiedź 24 lipca 2015 r. W ocenie organu, wniesienie skargi na bezczynność w dniu [...] marca 2016 r. było przedwczesne z tego powodu, że w dniu [...] lutego 2016 r. Związek poinformował skarżącego, że na otrzymane dnia [...] stycznia 2016 r. wnioski odpowie w ciągu dwóch miesięcy od daty ich otrzymania. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Fundacja podtrzymała stanowisko zawarte w skardze na bezczynność Polskiego Związku Alpinistycznego z dnia [...] lutego 2016 r. Odnosząc się do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę podała iż, w dniu [...] marca 2016 r. do Fundacji dotarła wiadomość e-mail zwierająca część informacji publicznych, o których udostępnienie wnioskowano. Udostępnione zostały informacje publiczne wskazane w pkt. 1 i 3 wniosku, przy czym były one niepełne z uwagi na usunięcie (anonimizację) części danych w postaci imion i nazwisk osób będących uczestnikami kursów i staży ekiperskich i zawartych w sprawozdaniach złożonych w biurze PZA. W udostępnionej dokumentacji brak było także dokumentów dotyczących lat 2008 i 2009, o których udostępnienie wnioskowano. Podmiot zobowiązany nie uzasadnił przyczyn nieposiadania informacji wskazanych w pkt. 2 (w całości), a także w pkt 1 i 3 (w części dotyczącej lat 2008-2009) wniosku oraz nie wydał decyzji administracyjnej niezbędnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Fundacji, błędne jest stanowisko organu jakoby wniesienie skargi na bezczynność było przedwczesne. Przedłużenie terminu na podstawie art. 13 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej może dotyczyć tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, przykładowo z powodu obszernego przedmiotu wniosku. Przepis ten nie uprawnia do przedłużenia terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępnienia oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2 a u.d.i.p.). Kognicja sądów zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 u 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jaki przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Alpinizmu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie było, też kwestionowane przez organ, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. będącego przedmiotem skargi na bezczynność, posiadają walor informacji publicznej. Żądanie wniosku dotyczyło bowiem wytworzonej przez organ dokumentacji związanej z jego działalnością określonej w pkt. 1,2 i 3 wniosku. Wnioskowane informacje stanowią zatem informację "o sprawach publicznych" i mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w dacie wniesienia skargi Polski Związek Alpinizmu pozostawał w bezczynności względem wniosku Fundacji, czy też - biorąc pod uwagę treść e-meila organu z dnia [...] lutego 2016 r. informującego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi - zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższego wynika, że przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej powinna mieć charakter niezbędny i uzasadniony. Przyjęcie terminu 14-dniowego wynika z faktu, że na gruncie u.d.i.p. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowi procedurę uproszczoną i niesformalizowaną. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przedłużenie ww. terminu jest zatem usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest, uzasadnioną przyczyną, a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, powyższe przesłanki zostały spełnione, zatem zarzut bezczynności w dacie wniesienia skargi nie jest trafny. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej organ wysłał do skarżącego e-mail z dnia [...] lutego 2016 r., w którym poinformował iż przedłuża termin udostępnieniem informacji do 2 miesięcy od otrzymania wniosku oraz prosił o informację jaki jest powód wysłania powtórnych wniosków dotyczących dokumentów, które wnioskodawca otrzymał. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres i charakter żądanych danych zawartych w obu wnioskach organ był uprawniony do przedłużenia terminu ich załatwienia z podanych wyżej przyczyn. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych błędne jest twierdzenie, że bezczynność w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany organ w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą bowiem na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 210/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielnie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o terminie w jakim informacja nie zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn.. akt. I OSK 1027/14, publ. j.w.). W niniejszej sprawie organ wskazał iż udzieli odpowiedzi na oba wnioski w terminie 2 miesięcy od ich otrzymania. Termin ten upływał 18 marca 2016 r., nie można zatem wskazać, że w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu 1 marca 2016 r. organ pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności Polskiego Związku Alpinizmu w dacie wniesienia skargi jest nieuzasadniony. Przedłużając termin realizacji wniosku informacyjnego organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zaś czyniąc to nie naruszył ww. przepisu. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.