II SAB/Wa 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku H. C. z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie punktu 5 tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego H. C. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. [...] H. C. wystąpił do Departamentu Prasowo-Informacyjnego MON o udzielenie informacji publicznej dot. spotkania przedstawicieli komórek organizacyjnych MON i Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2011 r. i prosił o przesłanie mu kopii notatki służbowej (protokołu) sporządzonego z tego spotkania. W odpowiedzi na powyższy wniosek, na podany adres mailowy zostało przekazane wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2011 r. pismo z informacjami zawierającymi odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. Jednocześnie wskazano, iż notatka sporządzona ze spotkania w dniu [...] stycznia 2011 r. ma charakter służbowy, odnoszący się do podjęcia określonych działań w sprawach indywidualnych, tym samym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.C. zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej spotkania przedstawicieli komórek organizacyjnych MON i Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2011 r., w zakresie pkt 5 wniosku z dnia [...] lutego 2011 r., tj. w zakresie przesłania kopii notatki służbowej sporządzonej z tego spotkania, której odmówiono mu pismem z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż żądana notatka zawiera informację publiczną. Dokumentuje ona zarówno przebieg spotkania – narady przedstawicieli władzy publicznej w zakresie wykonywanych przez nich zadań władzy publicznej, jak i wypracowane w toku tego spotkania stanowisko MON w sprawie interpretacji obowiązujących przepisów prawa (w tym możliwości zastosowania niektórych z nich – dotyczących wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej wobec sędziów wojskowych przeniesionych w stan spoczynku), a w konsekwencji dalszego postępowania z sędziami wojskowymi w stanie spoczynku pełniącymi zawodową służbę wojskową. Spotkanie to dotyczyło więc nie indywidualnej osoby, lecz określonej grupy osób, dokonano w jego trakcie ustaleń zarówno w sprawach kadrowych, jak również w innych sprawach dotyczących zawodowej służby wojskowej sędziów wojskowych. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 119/08, zgodnie z którym każdy dokument wytworzony przez organ i zawierający interpretację przepisów obowiązującego prawa, chociaż jest przeznaczony przede wszystkim dla funkcjonariuszy tego organu, ma charakter informacji publicznej. Podniósł też, iż notatka dokumentująca przebieg spotkania, które odbyło się w dniu [...] sierpnia 2010 r., została mu udostępniona przez organ. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi został uzasadniony niewyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia oraz wystąpieniem przesłanek z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu skargi, organ stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż skarżący uzyskał informację na wszystkie postawione pytania, odmówiono jedynie przekazania kopii notatki, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie, ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 243/06; publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Środków takich nie przewiduje bowiem przede wszystkim sama ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jego przepisy odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Stąd też do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej nie ma zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 k.p.a., gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji publicznej, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Chybiony jest również wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu odmowy udostępnienia stronie wnioskowanej informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na prawo do prywatności, bowiem w takiej sprawie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odmową udzielenia stronie informacji publicznej, ponieważ pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja, tj. notatka sporządzona ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] stycznia 2011 r., nie stanowi informacji publicznej. Sąd powszechny byłby zatem właściwy w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na prawo do prywatności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem organ uznał, iż wnioskowana przez stronę informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Niezasadny jest też wniosek o oddalenie skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przez prawo, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choć organ błędnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006 r., str. 37). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Będąca przedmiotem sporu notatka Departamentu Kadr MON z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustaleń ze spotkania roboczego dotyczącego działań kadrowych wobec sędziów w stanie spoczynku ze zniesionych wojskowych sądów garnizonowych, z którą Sąd zapoznał się, rozstrzygając sprawę, stanowi informację publiczną. Notatka nie jest wprawdzie dokumentem skierowanym na zewnątrz, ale ma charakter urzędowy, bowiem sporządzona została w urzędzie Ministra Obrony Narodowej przez funkcjonariusza publicznego na potrzeby działań urzędu w sprawach kadrowych, to zaś świadczy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, tworzy informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Okoliczność, iż dokument nie został skierowany na zewnątrz, nie odbiera mu przymiotu informacji publicznej, gdyż jest dokumentem potwierdzającym odbycie oficjalnej narady służbowej, służącej załatwianiu spraw urzędowych. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, w którym Sąd ten stwierdził, że opinia prawna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej (starosty) w sprawie dopuszczalności łączenia stanowisk stanowi informację publiczną (publ.https://cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, iż żądana przez skarżącego notatka stanowi informację publiczną nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź przez udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.