I OSK 243/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i Partnerzy Kancelaria Radców Prawnych w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/05 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. M. i Partnerzy Kancelaria Radców Prawnych w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] - Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Postanowieniem z dnia 4 listopada 2005r sygn. akt IV SAB /Po 21/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. M. i Partnerzy Kancelaria Radców Prawnych w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] -Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 52 § 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu. W odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi wtedy, gdy ustawodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złoży zażalenie w trybie art. 37 §1 kpa, wymagane w odniesieniu do skargi na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 ppsa). Pisma pełnomocnika skarżących z dnia 18 kwietnia 2005r skierowane do Zastępcy Prezydenta Miasta [...] oraz z dnia 16 maja 2005 r. skierowane do Prezydenta Miasta [...] wzywające do "podjęcia działań dyscyplinujących wobec Miejskiej Pracowni Urbanistycznej" nie spełniają ani wymogów zażalenia z art. 37 § 1 kpa, ani art. 52 ppsa, mimo iż zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Stąd odrzucono skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ppsa. W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę skargi wskazali naruszenie prawa procesowego, tj art. 52§2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu powołali się jednakże zarówno na art. 52 § 2 jak i 3 ppsa ,zgodnie z którym należało wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślili też, iż w sprawie dwukrotnie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Zawarte bowiem w ich pismach stwierdzenia wzywające do "zdyscyplinowania" Miejskiej Pracowni Urbanistycznej" należy odczytywać jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 ppsa skarżący w terminie 60 dni od złożenia pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa skierowali skargę na odmowę udzielenia informacji publicznej do WSA. Odrzucenie skargi na bezczynność było więc całkiem bezzasadne. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] - Miejska Pracownia Urbanistyczna reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podkreślił, że żadnego z wniesionych przez skarżącego pism nie można odczytywać jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale jako żądanie wyciągnięcia środków dyscyplinarnych wobec pracowników Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył że : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawami zaskarżenia, które determinują kierunek działalności badawczej sądu. W przedmiotowej sprawie skarżący powołał w istocie jako podstawę zaskarżenia naruszenie prawa procesowego tj art. 52 § 2 i 3 ppsa. Ten ostatni zarzut wynika z przedstawionego uzasadnienia. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia tych przepisów procesowych, aczkolwiek nie w pełni podzielił jego uzasadnienie. Sąd uznał przede wszystkim za zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z nim przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W odniesieniu do skargi na bezczynność zachodzi właśnie taka sytuacja, ponieważ nie przysługuje w tym przypadku żaden środek prawny na drodze administracyjnej, ani odwołanie ani zażalenie czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Środków takich nie przewiduje bowiem przede wszystkim sama ustawa z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. powoływana dalej jako udip). Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponieważ przepisy tego kodeksu odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 udip ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kpa jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialnotechnicznej . Podkreśla to A. Knopkiewicz, wskazując , iż użycie w art. 16 ustawy wyrazów " do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji (szerzej nt A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004 r. nr 4 s. 103 i d.). Stąd też nie ma do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 kpa, gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 " nie można skarżącej czynić zarzutu niewykorzystania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Skarżąca domagając się od organu wyższego stopnia ... podjęcia działań określonych w art. 37 §2 kpa, w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem." Należy również podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy kpa w szerszym stopniu na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie , aby określając w art. 13 ustawy skutki nieudzielenia informacji w terminie, wskazał dodatkowo środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Stąd NSA uznał, iż wniesienie skargi nie było uzależnione od wyczerpania zażalenia z art.37 kpa. W sprawie doszło też do naruszenia art. 52 §3 ppsa przez jego zastosowanie. Tymczasem art. ten nie odnosi się do bezczynności w zakresie aktów i czynności dotyczących uprawnień i obowiązków z mocy prawa, a do skargi na akty i czynności. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu. Dotyczy on bowiem wyraźnie aktów i czynności. Wynika to także z dalszej jego części. Przepis ten wskazuje bowiem, iż skargi na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Oznacza to ,że wspomniany środek w jednoznaczny sposób wiąże się aktywnością organu a nie jego bezczynnością. Wydaje się też, że kiedy ustawodawca dąży do uzależniania zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 kpa, czy w art. 101a ust.1 w związku z art.101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stąd składając skargę na bezczynność w zakresie aktów i czynności z art. 3§2 pkt 4 ppsa nie trzeba jej poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja art. 52 §3 ppsa jest odmienna od art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ustawy o NSA nie wiązał wyraźnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z żadną konkretną formą działania czy bezczynności organu. Środek ten stanowił bowiem konsekwencję braku w ustawie szczególnej środków odwoławczych. Jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi , należało przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia takiej skargi rozpoczynał przy tym bieg po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia wezwania. Była to więc regulacja diametralnie odmienna od obecnej. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku konieczności wyczerpania środków zaskarżenia, czy to w postaci zażalenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy braku wspomnianego obowiązku i odrzucenie skargi pozbawiało stronę możności obrony jej praw, gdyż została ona na skutek wadliwości procesowych sądu pozbawiona prawa udziału w istotnej części postępowania, jaką stanowi rozprawa (por. wyrok SN z 10 czerwca 1974 r. II CR 155/74, OSPiKA 1975 nr 3, poz. 6). Wspomniane naruszenia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tego punktu widzenia nie ma większego znaczenia zarzut strony, iż dokonała stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd niejako na marginesie należy zauważyć, iż nawet na gruncie sformalizowanej procedury, jaką stanowi kpa, art. 128 przyjmuje, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odnosi się to również do innych środków prawnych. Stąd trudno zakładać obowiązek zachowania bardziej rygorystycznych wymogów dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczy czynności materialnotechnicznych podejmowanych w mniej sformalizowanych postępowaniach. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).