II SAB/Wa 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. B. z [...] listopada 2020 r. w części dotyczącej kwoty kosztorysu budynku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. M. B. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] listopada 2020r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Organem"), na podstawie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1) jaki był koszt przygotowania dokumentacji projektowej budowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (zwany dalej "Budynkiem")? 2) w jakim trybie dokonano wyboru projektanta? 3) na jaką kwotę opiewa kosztorys budowy Budynku? 4) jaka jest treść decyzji pozwolenia na budowę Budynku (proszę o jej kopię)? 2. Organ pismem z [...] listopada 2020r. udzielił Skarżącemu informacji, wskazując odnośnie: - pkt 1, że koszt przygotowania dokumentacji projektowej wynosił: opinia geotechniczna [...]zł, opłata za wydanie odpisu z księgi wieczystej [...] zł, opłata za wypis z rejestru gruntów [...] zł; koszt wykonania dokumentacji projektowej budowy Budynku, składający się z mapy do celów projektowych, projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wod.-kan. i CO, instalacjami elektrycznymi, domofonowymi i odgromowymi, projektu wykonawczego budynku, projektu zagospodarowania terenu, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, uzyskania pozwolenia na budowę – [...] zł. - pkt 2, że wyboru projektanta dokonano w trybie zapytania ofertowego. - pkt 3, że kosztorys budowy Budynku stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ogranicza prawo do informacji publicznej. Dane te mają wartość gospodarczą i Organ podjął, co do nich działania zapewaniające zachowanie poufności, ponieważ ich ujawnienie mogłoby mieć realny negatywny wpływ na proces wyłaniania wykonawcy robót w ramach planowanej inwestycji. - pkt 4 - przesłał Skarżącemu kopię decyzji - pozwolenie na budowę Budynku. 3. Skarżący pismem z [...] grudnia 2020r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wezwał Organ do wykonania ww. wniosku, wskazując, że na dzień złożenia tego wezwania Organ ani nie udostępnił informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. 4. Skarżący w piśmie z [...] grudnia 2020r., za pośrednictwem Organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z [...] listopada 2020r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, b) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, gdy nie wydano decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, przez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że Organ nie udostępnił informacji publicznej, gdyż uznał, że jej udostępnienie naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Organ, mimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji żądanej, nie wydał, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób: przez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, albo przez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ww. działań świadczy, że Organ pozostaje w bezczynności. Pismo z [...] listopada 2020r. skierowane do Skarżącego nie przybrało formy decyzji, a było to niezbędne do umożliwienia zakwestionowania prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej. 5. Organ w odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2020r. wniósł o oddalenie skargi, względnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego zwrócił się Skarżący, jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej wykonania robót budowlanych i dotyczy realizacji Budynku. Inwestycja będzie wykonywana na podstawie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Dokument ten stanowi podstawę do planowania przez Zamawiającego - Organ - wydatków związanych z realizacją inwestycji, określając jej wartość i jednocześnie sposób gospodarowania mieniem. Z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 1843 ze zm., dalej "u.P.z.p.") wynika, że zamawiający ma obowiązek sporządzenia kosztorysu inwestorskiego dla potrzeb postępowania przetargowego, bo, na jego podstawie, ustala się wartość zamówienia na roboty budowlane. Stosownie do art. 86 ust. 3 u.P.z.p., na Zamawiającym - Organie, ciąży ustawowy obowiązek ujawnienia kwoty, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, dopiero bezpośrednio przed otwarciem ofert. Nałożenie na Zamawiającego określonego momentu obowiązku ujawnienia budżetu - kosztorysu inwestorskiego, rodzi więc istotne skutki prawne, które mają niebagatelne znaczenie przy ocenie ważności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, uzyskaniu zróżnicowanych i korzystnych ofert, oraz następczej negocjacji tych ofert w toku postępowania. Ograniczenia nałożone u.P.z.p. wskazują na możliwość ograniczenia przez Organ dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia przez nieudostępnienie kosztorysu inwestycji na obecnym jego etapie. Kosztorys ten nie podlega też udostępnieniu do chwili otwarcia ofert, gdyż treść tego dokumentu i jego przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom miałoby istotny wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym - wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty, gdy kryterium decydującym jest cena. Zamawiający musi też brać pod uwagę zasadę równego traktowania wszystkich wykonawców. Ujawnienie informacji publicznej kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, nastąpi więc dopiero w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub innym dostępnym dla wszystkich wykonawców dokumencie, który będzie ogólnodostępny na stronie internetowej [...] w zakładce "zamówienia publiczne". Organ w związku z tym wydał [...] grudnia 2020r. decyzję odmowną w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie z punktu 3 wniosku z [...] listopada 2020r. Zdaniem Organu również postawione w skardze zarzuty dotyczące bezczynności są nieuzasadnione, bo Organ nie zignorował wniosku Skarżącego i podjął czynności w sprawie, odpowiadając na wniosek w terminie zakreślonym ustawą, a następnie wydał stosowną decyzję administracyjną. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). 3. Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. 1. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdził, że Organ do czasu wniesienia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie, co miało miejsce [...] grudnia 2020r. nie wydał w zakresie pkt 3 ww. wniosku z [...] listopada 2020r. stosownej decyzji, choć prawidłowo podnosi w odpowiedzi na skargę, że potrzeba taka istniała. Tym samym należało uznać, że na dzień wniesienia skargi w tym zakresie Organ pozostawał w bezczynności. Wniesiona przez Skarżącego skarga była więc oprócz tego, że dopuszczalna w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dostępna na www.nsa.gov.pl), również zasadna. Stosownie bowiem do wyżej przywołanego przepisu art. 16 u.d.i.p. organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w której odmawia jej udostępnienia, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale zachodzą przesłanki ustawowe do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika natomiast, że Organ wydał wobec Skarżącego [...] grudnia 2020r. decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w zakresie pkt 3 ww. wniosku z [...] listopada 2020r. - na jaką kwotę opiewa kosztorys budowy Budynku? Tym samym jedynie w zakresie punkt 3 ww. wniosku Organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi przez Skarżącego. Skoro jednak stan ten ustał już po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie, zasadne było wydanie przez Sąd punktu pierwszego sentencji wyroku, bez zobowiązania Organu, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, wobec istnienia jedynie podstawy do stwierdzenia bezczynności (punkt pierwszy sentencji wyroku). Sąd bada bowiem bezczynność Organu na dzień wniesienia skargi, a bezczynność ta istniała w sprawie w związku z tym, że do tej daty Organ nie dokonał czynności we właściwej formie, na co prawidłowo zwrócił uwagę w skardze Skarżący. Późniejsze, niż wniesiona skarga, wydanie decyzji nie sanuje bezczynności Organu, więc niemożliwe było uwzględnienie wniosku Organu, zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie bezczynności. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu drugiego wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, co wynika choćby z daty wniesienia skargi ([...] grudnia 2020r.), jak również daty wydania decyzji przez Organ ([...] grudnia 2020r.) w zestawieniu z datą wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej ([...] listopada 2020r.). Sąd, mając na uwadze okoliczności zawarte w stanie faktycznym sprawy, a przede wszystkim to, że Organ w prawem przewidzianym terminie - pismem z [...] listopada 2020r. - udzielił Skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek z [...] listopada 2020r., stwierdził, że Organ nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego w zakresie pkt 1, 2, 4 tegoż wniosku. W tym zakresie Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę (punkt trzeci sentencji wyroku). Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt czwarty sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Organu 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie przepisów powołanych w punkcie 4 wyroku, postanowił, jak w sentencji.