II SAB/Wa 181/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant - specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpoznania odwołania od aktu mianowania zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektora Izby Celnej w K. o mianowaniu M. M. na stopień młodszego aspiranta celnego z dniem [...] listopada 2009 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi Dyrektor Izby Celnej w K. aktem z dnia [...] listopada 2009 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 223 ust. 1, 4, 7, 10 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował [...] M. M. na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. od powyższej decyzji (aktu mianowania) do Szefa Służby Celnej, skarżący M. M. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania; a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...] b) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego się stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował skarżącego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skierowanym do Szefa Służby Celnej, zażądał wydania decyzji w przedmiocie odwołania i po otrzymaniu od organu negatywnego stanowiska w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., w dniu [...] marca 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2010 r., złożył do Ministra Finansów zażalenie na nierozpoznanie odwołania w terminie zakreślonym w art. 35 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił Szefowi Służby Celnej bezczynność w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r. od cytowanej na wstępie decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. (bez numeru) i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że akt mianowania jest decyzją administracyjną i w dalszej części powołał się na powyższy stan faktyczny akcentując sposób procedowania przez organ sprowadzający się do wymiany korespondencji. W dalszej części powołał się na orzeczenia sądów powszechnych w przedmiocie aktów mianowania, które uznają się za niewłaściwe w tych sprawach i przekazują je do rozpoznania organom Służby Celnej. W ocenie skarżącego, stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy i na powyższe wskazuje już sama nomenklatura, jaką posługuje się ustawa określająca stosunek prawny między funkcjonariuszem a Służbą Celną jako "stosunek służbowy" i "służbę", a nie jako "stosunek pracy" i "pracę", o których mówi Kodeks pracy. Ponadto ustawa będąca tzw. pragmatyką zawodową Służby Celnej, nie odwołuje się do przepisów prawa pracy, w szczególności zaś nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p. w sprawach w niej nieuregulowanych. Ponadto stosunek służbowy funkcjonariusza celnego zasadniczo różni się od stosunku pracowniczego, bowiem o ile prywatnoprawny charakter stosunku pracy nie budzi wątpliwości o tyle w przypadku stosunku służbowego w służbach mundurowych, możliwości przyszłego funkcjonariusza w zakresie kształtowania treści tego stosunku ograniczają się wyłącznie do dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 78 ust. 1 ustawy). Pozostałe warunki stosunku służbowego władczo ukształtowane są przez właściwy organ administracyjny, w oparciu o normy zawarte w pragmatykach zawodowych. Zatem, brak równorzędności stron w kwestii kształtowania treści stosunku służbowego wskazuje, że jest to stosunek należący do sfery publicznoprawnej, który zostaje władczo erygowany przez organ administracyjny, zaś funkcjonariusz zachowuje swobodę wyłącznie w zakresie przystąpienia do tego stosunku prawnego. Wskazane istotne różnice między stosunkiem pracy a służbą w Służbie Celnej pozwalają na postawienie tezy, że nawiązanie stosunku pracy na podstawie aktu mianowania (art. 76 k.p.) nie jest tożsame z nawiązaniem stosunku służbowego na podstawie mianowania, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy, a tym samym stosunek służbowy nie jest stosunkiem o charakterze pracowniczym. Stosunek administracyjnoprawny jest stosunkiem prawnym i posiada podstawową cechę wyróżniającą go spośród innych stosunków prawnych, mianowicie nierównorzędność podmiotów, która wyraża się w nadrzędności organu administracji nad pozostałymi uczestnikami stosunku. Działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych, przybierają różnorakie formy. Podstawową formą jest akt administracyjny. Obok tej formy działania, administracja może podejmować także czynności materialno-techniczne (np. wpisanie osoby fizycznej do ewidencji ludności), czynności cywilnoprawne (np. zbycie mienia Skarbu Państwa), porozumienie administracyjne (umowa administracyjna) i ugoda administracyjna. Podstawą wyróżnienia sytuacji w których organ ma obowiązek wydania aktu administracyjnego zamiast podjęcia działania w innej formie, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli ustawa wymaga od organu, aby w danym stanie faktycznym wydał władcze rozstrzygnięcie poprzez zastosowanie normy prawa materialnego w celu określenia praw lub obowiązków adresata, to działanie organu w tym zakresie zawsze będzie miało formę aktu administracyjnego. Ponadto Służba Celna jest instytucją o statusie publicznoprawnym, a wynika to z jej ustawowej charakterystyki jako jednolitej umundurowanej formacji, utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Organami Służby Celnej są: minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Służby Celnej, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych (art. 9 ust. 1 ustawy). Organy Służby Celnej realizują zadania organów celnych i organów podatkowych, na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 9 ust. 2 ustawy) i nie ulega wątpliwości, że organy te działają jako organy administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy wykonują zadania organów celnych i podatkowych. Podnieść również należy, że także w sprawach wewnątrz Służby Celnej, tj. w sprawach ze stosunków służbowych, Minister Finansów, Szef Służby Celnej, dyrektorzy i naczelnicy mają status organu administracji publicznej. Powyższą tezę można wyprowadzić, z analizy art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych jednostek organizacyjnych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że funkcjonariusz celny nie jest "pracownikiem" będącym w podległości służbowej bowiem jego zatrudnienie ma charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego, zatem już choćby z tego względu wyłączenie administracyjnej drogi w sprawach dotyczących stosunku służbowego nie znajduje zastosowania. Relacja między funkcjonariuszem (kandydatem na funkcjonariusza) a organem służby mundurowej, w kontekście mianowania na stopień służbowy, ma charakter relacji publicznoprawnej, w której organ występuje jako podmiot powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu. Swoboda funkcjonariusza (kandydata na funkcjonariusza) w kształtowaniu stosunku służbowego ograniczona jest wyłącznie do wystąpienia o przyjęcie do służby oraz do trwania w stosunku służbowym, treść stosunku służbowego, a w szczególności stopień służbowy określany jest jednostronnie przez organ Służby Celnej. Zatem, uprawniona jest teza, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przyjęcie do służby i zawartego w nim implicite wniosku o mianowanie na określony stopień służbowy ma charakter sprawy administracyjnej, która jest załatwiana przez wydanie aktu administracyjnego. Mianowanie jest aktem, który dopiero kreuje stosunek służbowy, a więc ewidentnie nie wynika on z zależności służbowej między przełożonym a podwładnym, gdyż ta zależność albo jeszcze nie zaistniała albo pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w kwestii mianowania, które dokonywane jest przez organ a nie przełożonego. Również w sytuacji, jaka powstała na gruncie art 223 ust. o Służbie Celnej, nakładającej na organy Służby Celnej obowiązek odpowiedniego "przemianowania" funkcjonariuszy, nie mamy do czynienia z działaniem na linii podwładny-przełożony, lecz z relacją, strona-organ. Okoliczność, że organ dokonujący "przemianowania" funkcjonariusza jest jednocześnie przełożonym służbowym, nie zmienia faktu, że relacja prawna, ze względu na którą organ dokonuje mianowania, nie ma nic wspólnego z obowiązkami służbowymi funkcjonariusza, wręcz przeciwnie należy ona do ustawowych obowiązków, (i kompetencji) organu działającego w sferze stosunków administracyjnoprawnych, w którym administracja władczo (autorytatywnie) dokonuje konkretyzacji prawa materialnego. Należy zauważyć, że cały proces związany z przyjęciem do służby i mianowaniem na stopień służbowy nosi cechy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 61 i n. k.p.a., gdzie postępowanie wszczyna wniosek (zgłoszenie) kandydata o przyjęcie do służby (lub wniosek o wyższy stopień służbowy) względnie organ wszczyna postępowanie z urzędu (na podstawie nakazu ustawowego, tak jak ma to miejsce na gruncie art. 223 ust. 1 ustawy o SC, następnie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające (rekrutacja, postępowanie awansowe), w którym bada czy kandydat spełnia ustawowe przesłanki do mianowania go do służby lub do awansu na wyższy stopień, w wyniku czego autorytatywnie rozstrzyga o przyjęciu lub odmowie przyjęcia kandydata do służby oraz nadaje lub odmawia nadania odpowiedniego stopnia służbowego. Kończąc postępowanie organ wydaje akt mianowania, w którym jednostronnie określa warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza. W świetle powyższego, akt mianowania przedstawia się jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze rozstrzygnięcie (oświadczenie woli) organu administracji publicznej, wydane w konkretnej sprawie i dotyczące indywidualnie oznaczonego adresata, a więc jako akt administracyjny. W przypadku mianowania funkcjonariusza w służbie czynnej na wyższy stopień służbowy, akt mianowania ma charakter niejednoznaczny, bowiem z jednej strony taki funkcjonariusz podlega służbowo organowi wydającemu akt, z drugiej zaś strony organ mianujący funkcjonariusza nie dokonuje tego aktu w związku z podległością służbową, lecz w ramach swoich kompetencji stosowania norm prawa administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że charakter prawny aktu mianowania funkcjonariusza w służbie czynnej determinowany jest przez rolę w jakiej występuje organ mianujący. Organ, który jednocześnie jest przełożonym funkcjonariusza, nie występuje w tej sytuacji jako przełożony służbowy ale jako podmiot uprawniony do reprezentacji danej służby mundurowej. Dwoistość ról w jakich organ występuje w stosunku do funkcjonariusza, uwidacznia się właśnie w przypadku mianowania na inny stopień służbowy, bowiem o ile większość działań władczych organu ma swoją podstawę w stosunku służbowym (polecenia służbowe, działania nadzorcze, dyscyplinarne etc), o tyle decyzja o przyznaniu funkcjonariuszowi innego stopnia służbowego nie odnosi się w swoim meritum do trwającego aktualnie stosunku lecz przychodzi niejako z zewnątrz i na nowo określa tego treść stosunku. Takie przedstawienie sprawy uwypukla administracyjnoprawny charakter aktu mianowania i wskazuje, że w tym zakresie relacja funkcjonariusz – organ ma charakter relacji petent (strona) – organ, wobec której należy stosować reguły sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Zatem, akt mianowania funkcjonariusza w służbie czynnej należy określić jako akt zewnętrzny administracji wydawany przez organ Służby Celnej, który tylko "przy okazji" jest jednocześnie przełożonym służbowym tego funkcjonariusza. Ustalenie, że akt mianowania ma charakter aktu administracyjnego, wymaga uzupełnienia o analizę formy rozstrzygnięcia dokonywanego tym aktem. Artykuł 104 § 1 k.p.a. konstytuuje domniemanie działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazuje doktryna prawa administracyjnego "We wszystkich wypadkach, w których prawodawca przewidział formę decyzji dla określonego typu spraw, formułuje to wprost (np. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji), bądź w inny sposób wskazuje, że chodzi o jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie (zezwala, nakazuje, stwierdza itp.). Niektóre akty prawa administracyjnego, ze względu na specyfikę przedmiotową, nadają decyzjom administracyjnym różne nazwy, inne niż ogólna nazwa "decyzja". Doktryna wyróżnia tutaj takie nazwy jak "zezwolenie", "licencja", "koncesja", "pozwolenie", "zezwolenie" czy "zgoda". Z powyższego wynika, że to nie nazwa przypisana rozstrzygnięciu organu administracyjnego decyduje o zakwalifikowaniu go do zakresu "decyzji" ale to czy działanie organu rozstrzyga sprawę co do jej istoty (wywołuje skutek w sferze stosunku materialnoprawnego). Przechodząc na grunt ustawy, należy stwierdzić, że akt mianowania w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek materialno prawny (stosunek służbowy) bowiem albo go kreuje albo modyfikuje jego treść. W związku z tym, tam gdzie ustawa o Służbie Celnej mówi o tym, że dany organ "mianuje" funkcjonariusza na stopień służbowy (np. art. 115 ust. 2-8 ) lub, że organ "dokona mianowań" (art. 223 ust. 1 ustawy), to znaczy, iż organ, przy zaistnieniu odpowiedniego stanu faktycznego, może lub musi wydać decyzję administracyjna w przedmiocie mianowania. W związku z tym, mimo, że takie działanie organu z punktu widzenia funkcjonalnego nosi nazwę "mianowanie" (stąd "akt mianowania"), to jest ono par excellence decyzją administracyjną w przedmiocie mianowania na określony stopień służbowy. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1991 r., II SA 258/91 (OSP 1992/11/231), w którym wskazano, że akt mianowania, kreujący stosunek służbowy, jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. Reasumując, należy wskazać, że akty mianowania na stopnie służbowe, wydawane przez organy Służby Celnej mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Za powyższą tezą przemawiają argumenty wskazujące na występowanie w procesie mianowania cech sprawy administracyjnej a także charakterystyka samego aktu mianowania jako władczego rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej sprawie i dotyczącego indywidualnie oznaczonego adresata. Określenie właściwego trybu zaskarżenia aktu mianowania powinno brać pod uwagę przede wszystkim przepisy art. 188 i 189 ustawy. Zgodnie z treścią art. 188 ustawy, na drodze postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznaje się sprawy wszczęte w wyniku decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Pozostałe "spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" należą do właściwości sądów pracy. Aby zakwalifikować czynność prawną "zaskarżenia" aktu mianowania należy, w możliwie najszerszym zakresie, zdefiniować jej przedmiot. Istotą aktu mianowania funkcjonariusza celnego jest określenie jego stopnia służbowego. Akt mianowania określa także rodzaj służby i urząd w którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę. Z określeniem tego stopnia wiążą się dalsze skutki prawne, do których należy przede wszystkim wysokość uposażenia oraz prawo do dodatku za stopień służbowy. W związku z powyższym, przedmiotem środka odwoławczego od aktu mianowania jest żądanie jego zmiany w takim zakresie w jakim rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego lub procedurę (kwalifikacyjną lub awansową), a zatem będzie to żądanie zmiany jego treści co do stopnia służbowego, rodzaju służby lub urzędu pełnienia służby. Żądanie przyznania wyższego uposażenia lub dodatku za stopień służbowy jest implicite zawarte w żądaniu zmiany stopnia służbowego. Ustalenie, że przedmiotem zaskarżenia aktu mianowania jest żądanie jego zmiany w zakresie stopnia służbowego, rodzaju służby lub urzędu (miejsca) pełnienia służby, wyklucza kwalifikację tego środka jako odwołania określonego w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten zawiera enumeratywne i ścisłe wyliczenie spraw, w których funkcjonariusz celny może wykorzystać drogę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem ekstrapolacja tych kategorii na sprawy o "zmianę aktu mianowania" stanowiłaby wykładnię contra legem. Pozostaje zatem rozważenie, czy sprawy o "zmianę aktu mianowania" kwalifikują się do kategorii "sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" a jeżeli nie, to czy istnieje trzecia droga do wzruszenia aktów mianowania. Dyspozycja art. 189 ustawy stwarza swoiste domniemanie właściwości sądu pracy w sprawach spornych "o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Z treści tego przepisu można zatem wnosić, iż stanowi on całkowite dopełnienie art. 188 ustawy o Służbie Celnej tj., że domyka on przedmiotowy katalog spraw, mogących stanowić przedmiot sporu pomiędzy funkcjonariuszem celnym a Służbą Celną. Należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 189 ustawy specyfikuje kategorię prawną "roszczenia" w ten sposób, iż wymaga aby wynikało ono "ze stosunku służbowego". Zatem, samo zakwalifikowanie odwołania (zaskarżenia) od aktu mianowania do kategorii roszczeń cywilnoprawnych, nie jest wystarczające aby uznać właściwość sądu pracy dla tych spraw. W tym miejscu należy nawiązać do rozważań dotyczących relacji między aktem mianowania a stosunkiem służbowym, która była analizowana na gruncie art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. Otóż sprawy związane ze stosunkiem służbowym powstają w wyniku relacji na linii przełożony-podwładny i pozostają w ścisłym związku z obowiązkami podwładnego (obowiązek wykonywania poleceń służbowych) lub z jego uprawnieniami (np. uprawnienie do wypłaty uposażenia). Sprawy związane ze stosunkiem służbowym mogą dotyczyć wyłącznie stosunku służbowego już funkcjonującego (aktualnego). Tymczasem, w przypadku kandydata zgłaszającego się do służby, akt mianowania dopiero eryguje stosunek służbowy i kreuje jego treść, zatem jego zaskarżenie nie dotyczy istniejącego stosunku służbowego lecz zmierza do ukształtowania jego treści w wymiarze postulowanym przez skarżącego. Innymi słowy, zaskarżenie aktu mianowania nie ma za przedmiot roszczenia ze stosunku służbowego albowiem ten stosunek jeszcze nie powstał. W odniesieniu do funkcjonariuszy "przemianowanych" na podstawie art. 223 ustawy lub awansowanych na podstawie art. 115 ust. 2-8, roszczenie o zmianę aktu mianowania nie ma bezpośredniego związku z dotychczasowym stosunkiem służbowym lecz dotyczy czynności przekształcającej jego treść w zakresie stopnia służbowego. Zatem, roszczenie o zmianę aktu mianowania należałoby określić raczej jako roszczenie "związane ze stosunkiem służbowym." W tym miejscu należy odnieść się, przez analogię, do sformułowania art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c, który definiując sprawy z zakresu prawa pracy wyróżnia "sprawy o roszczenia ze stosunku pracy" oraz "sprawy z nim związane". Różnicę między sprawami "ze stosunku pracy" i sprawami "związanymi ze stosunkiem pracy" wyeksplikował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 2 lutego 1994 r., I PZP 58/93 (LEX nr 14979), gdzie wskazano, że "sprawami ze stosunku pracy są sprawy, w których podstawą dochodzonego roszczenia jest niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie zobowiązania wynikającego z umowy o pracę lub przepisów prawa pracy, w tym również z układu zbiorowego lub regulacji zakładowych. Sprawami natomiast związanymi ze stosunkiem pracy są sprawy, w których podstawa prawna wynika nie z bezpośredniej realizacji praw i obowiązków stron stosunku pracy, lecz z innych ustawowych lub umownych obowiązków zakładu pracy wobec pracownika." W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że sprawa z zaskarżenia aktu mianowania nie jest sprawą "ze stosunku służbowego" bowiem nie dotyczy ona bezpośrednio ani istniejącego (w przypadku pierwszego mianowania na funkcjonariusza celnego) ani trwającego dotychczas stosunku (w przypadku "przemianowania" funkcjonariusza na podstawie art. 223 lub awansowania go na podstawie art 115 ust. 2-8 ustawy o Służbie Celnej), lecz odnosi się do stosunku służbowego przyszłego lub zmienionego (przekształconego). Zatem to nie "niewykonywanie" lub "nienależyte wykonywanie" zobowiązań wynikających z obecnego stosunku służbowego jest podstawą zaskarżenia aktu mianowania lecz niezgodne ze zgłoszeniem lub z ustawą przeprowadzenie postępowania rekrutacyjnego, awansowego albo w przedmiocie "przemianowania" na inny stopień służbowy. Z tego względu, sprawa z zaskarżenia aktu mianowania funkcjonariusza celnego jest sprawą wyłącznie "związaną ze stosunkiem służbowym" i pozostaje poza kategorią spraw "ze stosunku służbowego". Tym samym zasadne jest postawienie tezy, że sprawy o tym charakterze pozostają poza kognicją sądu pracy. W świetle ustalenia, że akt mianowania jest decyzją administracyjną a sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznania środka odwoławczego od tego aktu, należy stwierdzić, iż jedynym właściwym środkiem jego zaskarżenia będzie odwołanie od decyzji administracyjnej wniesione na zasadach ogólnych (art. 127 i n. k.p.a.). W ocenie skarżącego, wykluczone jest przyjęcie stanowiska, że akt mianowania stanowi sui generis niezaskarżalną "czynność" Dyrektora Izby Celnej, co zdają się sugerować, lecz bez szerszego uzasadnienia prawnego, organy Służby Celnej. Zdaniem skarżącego, w sprawie z odwołania od aktu mianowania należy przyjąć domniemanie właściwości drogi postępowania administracyjnego ustanowione w art. 1 pkt 1 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazuje doktryna prawa administracyjnego "Należy przyjąć, że w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej". Tym samym, sprawa z odwołania od aktu mianowania powinna zostać rozpoznana przez organ administracyjny wyższego stopnia tj. Szefa Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie wskazując na dotychczasową argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2010 r., a mianowicie posługując się tezą, że mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie w administracyjnym toku instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności organu jest w pełni uzasadniony, bowiem Szef Służby Celnej nie rozpatrzył odwołania M. M. z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania go z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w K., działającego m.in. na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Od podjętego w tym trybie aktu mianowania przysługuje funkcjonariuszowi celnemu – w ocenie Sądu – odwołanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wnoszone do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, a w konsekwencji od wydanej w tej sprawie przez organ drugiej instancji decyzji, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 949/10, akt mianowania, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w kwestii ustalenia korpusu i stopnia, jaki funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał, nie należy ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Jest to decyzja, która w istocie modyfikuje, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści stosunku służbowego) i brzmienie art. 223 ustawy, który zobowiązuje do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie w zależności od sytuacji istniejącej przed dniem wejścia w życie ustawy, nie pozostawiając kwestii korpusu, w którym funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy, uznaniu kierownika urzędu, mianowanie wymaga decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II PZP 7/09 (vide: OSNP 2010 nr 7 – 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 (vide: ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. o sygn. akt OPK 24/99 (vide: ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. "Brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej zmiany w stosunku służbowym funkcjonariusza celnego polegającej na mianowaniu na stopień służbowy w danym korpusie nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 223 ustawy, kierownik urzędu dokonuje mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza; jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego." (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 – Biul. SN 2010/6/18, LEX nr 577806). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.