II SAB/Wa 181/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 2465/20 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J. R. z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu po wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje J. R. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. J. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2465/20. Zarzucił naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 k. p. a. w zw. z art. 36 § 1 k. p. a. poprzez niewydanie przez organ decyzji o wyłączeniu zastosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w terminie, mimo iż od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiocie uchylenia zaskarżonych decyzji MSWiA o odmowie wyłączenia art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy, upłynęło prawie 8 miesięcy, a skarżący nie zna chociażby terminu zakończenia sprawy, podczas gdy zgodnie z k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zakończyć się w terminie do dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, a temu organ w niniejszym postępowaniu nie zadośćuczynił, - art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Ministra postępowania administracyjnego z nieuzasadnioną zwłoką, podważając przy tym zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że w dniu 25 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Wa 2465/20 wydał wyrok, którym uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2019 r. oraz zasądził od Organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Podniósł, że od lipca 2021 r. skarżący nie posiada żadnych informacji w sprawie. Podał, że złożył ponaglenie w dniu [...] lutego 2022 r. Ponaglenie okazało się bezskuteczne. Skarżący nie ma wiedzy chociażby o planowanym terminie zakończenia jego sprawy. Podał, że od złożenia wniosku z [...] czerwca 2017 r. minęły ponad 4 lata. Wskazał, że przez cały powyższy okres skarżący uzyskuje świadczenie emerytalne w niższej wysokości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn.. akt II SA/Wa 2465/20 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2021 r. W dniu [...] lutego 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie. Organ wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Organ podniósł m.in., że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zaznaczył też, że wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy. Organ zakwestionował żądanie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". W odpowiedzi na żądanie skarżącego w sprawie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2465/20 jest dopuszczalna i zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2465/20 wraz z aktami sprawy doręczony został Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] grudnia 2021 r. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2019 r. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopiero po ponad trzech tygodniach od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wystosował do IPN pismo z prośbą o nadesłanie kompletnych akt osobowych. Z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę nie wynika, aby istniały przeszkody do niezwłocznego podjęcia przez organ tej czynności, po tym, gdy wpłynął już prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie zauważyć należy, że akta z IPN w odpowiedzi na żądanie MSWiA wpłynęły do organu w dniu [...] lutego 2022 r. Organ mimo to nie rozpatrzył i nie wydał decyzji w sprawie z wniosku strony z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od dnia wpływu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Materiał dowodowy, którym organ dysponował wcześniej, był już znany. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ podejmował inne czynności w sprawie, poza wskazanym wyżej ponownym zwróceniem się do IPN w dniu [...] stycznia 2022 r., i nie wykazano braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania. W tym stanie faktycznym zasadny okazał się zarzut bezczynności organu po wyroku Sądu. Termin jednego miesiąca określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku strony, po wyroku Sądu, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym stanie faktycznym Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu po wyroku Sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro nie było przeszkód do podjęcia decyzji, a organ aktu administracyjnego mimo to nie wydawał, nie można usprawiedliwić takiego postępowania. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 3 k.p.a., jak również przepis art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a., albowiem nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby brak podjęcia rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, po wyroku Sądu, był usprawiedliwiony. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd za zasadny uznał wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, choć przyznał tę sumę w innej wysokości niż żądana w skardze. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 500 (pięćset) zł przemawia czas trwania postępowania administracyjnego po wyroku WSA w Warszawie. Taki okres bezczynności po wyroku, jak wskazany wyżej, uzasadniał – w stanie faktycznym tej sprawy – przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. W sprawie tej nie było podstaw do przyznania sumy pieniężnej w żądanej przez skarżącego wysokości. Kwestia długości okresu przez jaki skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w niższej wysokości, na co wskazano w skardze, nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie i nie wpływa na wysokość sumy pieniężnej. Zaznaczyć należy też, że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w niniejszej sprawie. Jednocześnie w sprawie tej Sąd zdecydował o wymierzeniu organowi grzywny z urzędu. Zdaniem Sądu zaszły bowiem przesłanki do zastosowania tego środka prawnego. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 (pięćset) złotych spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku strony. Grzywna w tej wysokości pozwoli zdaniem Sądu skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 i 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 5 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego (480 zł) oraz opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).