II SAB/Wa 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność P. S.A. z/s w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła P. S.A. bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej – to jest żądania przesłania zainteresowanej skanów następujących dokumentów: - Dziennika Urzędowego Ministerstwa K. z [...] grudnia 1963 r. wraz z załącznikiem nr [...], - dokumentu z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 1980 r. został skierowany przez Biuro Inwestycji Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] (C.) do Biura Finansowego wniosek o dokonanie wypłat odszkodowań przyznanych m. in. na rzecz K. S. na kwotę 7915.60 zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. nr [...] z [...] listopada 1980 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości o pow. 1816 m2 położonej w O. Skarżąca nadmieniła, iż we wniosku powołała się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, wniosek sporządziła w dniu [...] grudnia 2017 r., zaś żądane w tym wniosku informacje wynikają z otrzymanego od Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S A. w W. pisma z [...] listopada 2017 r. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem P. S.A., zawartym w odpowiedzi przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz zawartym w piśmie z [...] stycznia 2017 r., iż jej wniosek nie dotyczy informacji publicznych. W jej ocenie, wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej, ponieważ P. S.A. jest spółką, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa i dlatego mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane informacje mieszczą się w mającym przykładowy charakter wyliczeniu z art. 6 ust. 1 lej ustawy. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje odzwierciedlenie m. in. w wyroku NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3110/14. Fakt, że skarżąca jest również osobiście zainteresowana uzyskaniem rzeczonych informacji, nie przekreśla ich publicznego charakteru. W konkluzji skargi J. B. wniosła o: 1) zobowiązanie P. S.A. do udostępnienia skarżącej, w terminie 14 dni od dnia wydania w sprawie wyroku, wnioskowanej informacji publicznej; 2) zasądzenie od P. S.A. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę, P. S.A. wniosły o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Żądana przez skarżącą informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego powodu, jak również z uwagi na brak bezczynności Spółki, skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie powinna zostać oddalona jako bezzasadna. W uzasadnieniu swojego stanowiska P. S.A. wskazało, iż wniosek skarżącej wpłynął do przedsiębiorstwa w dniu [...] grudnia 2017 r. W odpowiedzi na ten wniosek (pismo P. S. A. z dnia [...] grudnia 2017 r.) wskazano, :że wnioskowane informacje dotyczą indywidualnego interesu podmiotu występującego o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zwrócono uwagę, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczy sfery publicznej działalności P. S.A. Dlatego do wniosku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast na dodatkowe pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r., Spółka odpowiedziała pismem z [...] stycznia 2018 r., w którym podtrzymała swoje stanowisko z dnia [...] grudnia 2017 r. i wskazała, P. S.A. dysponuje tylko takimi dokumentami, które zostały wspomniane w wysyłanym uprzednio (nie w trybie dostępu do informacji publicznej) piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami P. S A. w W., dlatego również z tego powodu, nie może udostępnić żądanych dokumentów. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. zostało także podkreślone, iż obowiązek udostępnienia dotyczy jedynie posiadanych informacji publicznych. Spółka odpowiedziała na wniosek i dlatego nie pozostawała w bezczynności. W ocenie P. S.A., zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych: a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością P. S.A., tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza. Powyższe nie wyklucza tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego. Żądana informacja, aby mogła być uznana za informację publiczną musi dotyczyć wykonywania przez P. S.A władzy publicznej. W tym przypadku takie uznanie nie zachodzi. Wnioskowane informacje dotyczą jedynie sfery prowadzenia działalności nie związanej z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych bądź gospodarowaniem majątkiem publicznym i chociażby z tego powodu nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przywołała wyroki NSA: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 828/15. Niezależnie od zagadnienia, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, zdaniem P. S.A. na podkreślenie zasługuje fakt nieposiadania żądanych dokumentów, co zostało wskazane w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i dlatego musi zostać oddalona. Wbrew poglądowi P. S.A., niniejsza skarga nie może zostać odrzucona. Odrzucenie skargi na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozbawiałoby skarżącego prawa do kwestionowania bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w przypadku, gdy podmiot ten twierdzi, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu powyższej ustawy (porównaj: postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK akt 1049/12). Dlatego niniejsza skarga musiała zostać rozpoznana merytorycznie. Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie zagadnienie podmiotowe jest bezsporne miedzy stronami. P. S.A. są spółką, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Dlatego przedsiębiorstwo to mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w zakresie udostępniania informacji publicznej przez tego typu podmioty (przedsiębiorstwa z dominującym udziałem Skarbu Państwa), obowiązek ten jest ograniczony jedynie do sfery wykonywania przez nie zadań publicznych bądź gospodarowaniem majątkiem publicznym. Wynika to wprost z treści ust. 3 powyższego przepisu – "inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji". Porównaj w tej materii wyrok SN z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II Po 1/15 (dotyczący wprost P. S.A.) oraz wyrok NSA z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2715/15. Zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. informacje stanowią w istocie informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiące wykonywanie przez P. S.A. zadań publicznych. Należy zatem zbadać przedmiot wniosku, z uwzględnieniem powyższego kontekstu. Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa, informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r., oceniany pod względem przedmiotowym, nie stanowi informacji publicznej, albowiem obu żądaniom tego wniosku, to jest: - udostępnienie Dziennika Urzędowego Ministerstwa K. z [...] grudnia 1963 r. wraz z załącznikiem nr [...]; oraz udostępnienie dokumentu, z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 1980 r. został skierowany przez Biuro Inwestycji Centralnej Dyrekcji [...] (C.) do Biura Finansowego wniosek o dokonanie wypłat odszkodowań przyznanych m. in. na rzecz K. S. na kwotę 7915.60 zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. nr [...] z [...] listopada 1980 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości o pow. 1816 m2 położonej w O.: - nie można przypisać cech informacji publicznej. Dlatego, w tym stanie rzeczy, odnośnie obu zawartych we wniosku żądań, nie zachodzi po stronie P. S.A. bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie i zawartych w niej wniosków. Żądnie udostępnienia treści urzędowego publikatora aktów prawnych (tu wskazanego przez skarżąca konkretnego Dziennika Urzędowego Ministerstwa K.), czy też danego przepisu prawa nie może stanowić przedmiotu informacji publicznej. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite. Informacją publiczną nie jest ani konkretny przepis prawa, ani jego wykładnia, ani akt normatywny (porównaj wyroki NSA: z 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12; z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12; z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12). Udostępnianie aktów prawa, jak i przepisów prawa nie stanowi wykonywanie obowiązku informacyjnego, zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca może we własnym zakresie zapoznać się z przedmiotowym Dziennikiem Urzędowym Ministerstwa K. z [...] grudnia 1963 r. oraz z zawartym w tym numerze Dziennika załącznikiem nr [...] np. w bibliotece publicznej, w formie tradycyjnej papierowej, czy za pośrednictwem źródeł elektronicznych np. LEX (który zwiera akty prawne od 1918 r.), czy odpowiednich internetowych stron rządowych itp. Zaznaczyć w tym aspekcie należy, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby objęty żądaniem publikator aktów prawnych oraz zawarte w nim akty prawne nie były w żaden sposób dostępne publiczne. Z kolei drugie żądanie - udostępnienie skarżącej dokumentu z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 1980 r. został skierowany przez Biuro Inwestycji Centralnej Dyrekcji [...] (C.) do Biura Finansowego wniosek o dokonanie wypłat odszkodowań przyznanych m. in. na rzecz K. S. na kwotę 7915.60 zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. nr [...] z [...] listopada 1980 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości o pow. 1816 m2 położonej w O. – także nie zawiera cech informacji publicznej. Niezależnie od braku możliwości przypisania żądanego dokumentu do jakiegokolwiek zbioru wskazanego w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet gdy zbiór ten traktuje się jako zbiór przykładowy i otwarty, wskazać należy na charakter czysto techniczny i wewnętrzny żądanego dokumentu. Nie odnosi się on bowiem do obszaru jakiejkolwiek publicznej działalności podmiotu zobowiązanego (tu P. S. A.), o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy, a tym samym nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Jest to dokument o charakterze czysto technicznym, sporządzany dla potrzeb jednostek finansowych danego podmiotu. Brak w tym dokumencie jakichkolwiek cech wymienionych w art. 6 ustawy, które mogły by wiązać ten dokument ze sferą działań publicznych. Bez tego związku, jak wynika z wyżej przytoczonych poglądów doktryny i praktyki, nie może być mowy o informacji publicznej. Z tego też względu dokument taki nie może podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech informacji publicznej nie posiada. W tym przedmiocie porównaj wyroki NSA z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15; z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1163/15 i z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1017/15. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do działania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy tez wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy podmiot zobowiązany jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (porównaj: wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310). W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądanej informacji, P. S.A. prawidłowo przyjęła, że nie dotyczy ona informacji publicznej, o czym poinformowała skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. i następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Dlatego zarzut bezczynności jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119, art. 132 i art. 151 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.