II SAB/Wa 197/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. U. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w W. do rozpoznania wniosku B. U. z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Okręgowego w W. na rzecz skarżącego B. U. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 15 marca 2024 r. B. U. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prokuratora Okręgowego w W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się do organu o wydanie i doręczenie mu kserokopii postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez skierowanie wniosku skarżącego do rozpatrzenia w trybie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.k.), pomimo iż był to wniosek o dostęp do informacji publicznej złożony na podstawie i w trybie określonym przepisami u.d.i.p.; 2. art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez bezzasadne i bezprawne pozbawienie skarżącego prawa do informacji publicznej; 3. art. 5 ust. 3 u.d.i.p., poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej o sprawie w zakresie, w jakim przepis ten wyklucza możliwość odmowy udzielenia informacji sprawie dotyczącej władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie zadań lub funkcji; 4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji negatywnego rozpatrzenia przez organ wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. nie został rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, został zaś błędnie uznany za wniosek o udostępnienie akt zakończonego postępowania przygotowawczego złożony na podstawie art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. i skierowany do rozpoznania w tym trybie. Skarżący został następnie zawiadomiony, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. na podstawie art. 156 § 5 k.p.k. postanowił odmówić wyrażenia zgody na udostępnienie akt postępowania w zakresie postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] stycznia 2024 r. wraz z uzasadnieniem. W ocenie skarżącego, postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w konkretnie określonej sprawie jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy, że tego rodzaju postanowienie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zauważył również, że na dzień złożenia skargi w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy termin na jej wydanie wynosi maksymalnie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie są stosowane regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. Wskazane przepisy są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom, oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt. Wobec tego nieracjonalna byłaby odmienna wykładnia tego przepisu zakładająca, że "inne osoby", o których w nim mowa, mogą otrzymać akta do wglądu, tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodną prokuratora, a informacje zawarte w aktach można wydawać z pominięciem przepisów k.p.k. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem, udzielając w ustawowym terminie pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji, załatwił sprawę z wniosku skarżącego w sposób zgodny z wymogami u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prokurator Okręgowy w W., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, nie jest również sporne w tej sprawie, że wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i e) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie u.d.i.p. We wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie i doręczenie mu kserokopii postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Informacja ta, jako dotycząca sposobu działania Prokuratora Okręgowego w W., a także treści orzeczenia kończącego postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej jest objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i e) oraz (per analogiam) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie organu, taki odrębny tryb dostępu do żądanych informacji znajduje się w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 5b w zw. z § 5 zdanie 5 k.p.k., za zgodą prokuratora akta zakończonego postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Powyższy przepis, co w sposób jednoznaczny wynika z jego treści, dotyczy udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Tymczasem wniosek skarżącego dotyczył jedynie wytworzonego przez organ dokumentu kończącego postępowanie przygotowawcze, który wprawdzie stanowi część akt tego postępowania, jednak nie jest z nimi tożsamy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1554/21, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), jeżeli wniosek dotyczy udostępnienia znajdujących się w aktach sprawy karnej dokumentów mających walor dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego i złożony został przez osobę niebędącą stroną postępowania przygotowawczego, to obowiązkiem organu było rozpoznać taki wniosek. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p. Brak jest podstaw do uznania, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. trakujący o dostępie do akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym reguluje kompleksowo kwestie dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów (...). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu" (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3656/18). To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Odnosząc się do powoływanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13, należy zauważyć, że teza tej uchwały zdeterminowana została treścią żądania, które odnosiło się do całości akt sprawy. W uzasadnieniu podniesiono natomiast, że "akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty." Co z tego może stanowić informację publiczną, zależy od treści żądania. Z tezy powyższej uchwały wynika tylko, że żądanie dotyczące udostępnienia całości akt nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale nie wykluczył zatem, że pewne dane publiczne, przy odpowiednio sprecyzowanym żądaniu, mogą podlegać udostępnieniu w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6713/21). Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5b w zw. z § 5 k.p.k., a w konsekwencji niezasadnie uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty, tj. kserokopia postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] stycznia 2024 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że wniosek skarżącego winien zostać przez organ rozpatrzony w trybie uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prokuratora Okręgowego w W. w dniu 14 lutego 2024 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 28 lutego 2024 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r., zawiadamiając o wydaniu, na podstawie art. 156 § 5b k.p.k. zarządzenia o odmowie wyrażenia zgody na udostępnienie akt postępowania przygotowawczego, jednak tego rodzaju informacja nie może zostać uznana za decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto z przyczyn wyżej wskazanych, należało uznać, że stanowisko organu co do zastosowania w tej sprawie odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej było błędne, bowiem w tym zakresie nie obowiązywał odrębny tryb udostępnienia informacji. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie udostępnił zatem żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w terminie 6 dni odpowiedzi na ten wniosek, informując, że żądane informacje podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny trybu udostępnienia żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że bezczynność organu była skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, nie zaś lekceważenia uprawnień skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd w pkt 3 sentencji oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.