II SAB/Wa 198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Adam Lipiński WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant spec. Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] kwietnia 2010 r. postanawia: - odrzucić skargę - J. R. w dniu 8 czerwca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił Głównemu Inspektorowi Pracy bezczynność w rozpoznaniu jego odwołania z dnia [...] kwietnia 2010 r. podnosząc, iż organ nie wydał orzeczenia w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonych na podstawie art. 36 k.p.a. Z podanych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie Głównego Inspektora Pracy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego oraz przeprowadzenie sądowej kontroli całego toku postępowania administracyjnego, w tym podejmowanych przez organ czynności tamujących bieg sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pisma procesowego skarżony organ wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wpłynęło pismo J. R , skierowane do Głównego Inspektora Pracy, zawierające w swojej treści "odwołanie od nienazwanej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2010 r. pod nr rej. [...]". Nienazwaną decyzję stanowi, zdaniem wnioskodawcy, pismo starszego inspektora pracy z dnia [...] marca 2010 r., będące odpowiedzią udzieloną skarżącemu w związku z jego wnioskiem z dnia [...] marca "o ustalenie i nakazanie". Odpowiedzi skarżącemu udzielono pismem zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., przekazując kopię udzielonej odpowiedzi i skargę do Głównego Inspektoratu Pracy w [...]. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Główny Inspektor Pracy podniósł, że skargi i wnioski wpływające do jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy rozpatruje się w trybie określonym przepisami Działu VIII k.p.a. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Stosownie zaś do art. 237 § 3 k.p.a. skarga złożona w trybie skargi powszechnej podlega załatwieniu w formie wydania zawiadomienia informującego skarżącego o sposobie jej załatwienia. Skarga w rozumieniu przepisów działu VIII kpa jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić odstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Kontroli sądowo-administracyjnej podlega bezczynność organu administracji publicznej w przypadku nie załatwienia konkretnej sprawy we wszczętym przez organ postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 2 wymienionej ustawy procesowej nie wymienia jednak zawiadomień, dotyczących rozpoznania skargi powszechnej z art. 237 k.p.a., które uczyniono przedmiotem niniejszej skargi. Fakt ten zaś powoduje, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Przytoczone regulacje wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, co również oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, objętych przepisami Działu VIII k.p.a. Uregulowane w Dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu konstytucyjne (art. 63 Konstytucji RP /Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm./) prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlegają pracodawcy - a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także przedsiębiorcy, niebędący pracodawcami - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy, zwani dalej "podmiotami kontrolowanymi". W świetle art. 44 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy, o których mowa w ust. 1 (wykonujący czynności kontrolne), są obowiązani do nieujawniania informacji, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi, chyba że zgłaszający skargę wyrazi na to pisemną zgodę. Na podstawie art. 12 ww. ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Skargi i wnioski składane przez pracowników (jak też byłych pracowników) na naruszając prawo działanie pracodawcy rozpatrywane są przez w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Powyższe regulacja prawne wskazując, co nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (patrz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 455/05), że pracownik nie jest stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, której adresatem jest pracodawca. Jego skarga inicjuje postępowanie kontrolne, w wyniku którego, w przypadku stwierdzenia naruszenia praw pracowniczych, organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki prawne określone w art. 11 i art. 11a ustawy o Państwej Inspekcji Pracy, w tym decyzje administracyjne zwane nakazami. Natomiast samo załatwienie skargi pracownika następuje w jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym zakończonym poinformowaniem pisemnym pracownika o sposobie załatwienia sprawy (art. 237 § 3 k.p.a.). Przedmiotowe pisemne zawiadomienia nie jest decyzją administracyjną, od którego przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, lecz czynnością materialno-techniczną. Wskazać należy, iż postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne w stosunku do żadnej innej prawnie uregulowanej procedury stosowanej przed organami państwowymi lub społecznymi (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 860). W razie zbiegu przepisów, pierwszeństwo będzie mieć postępowanie szczególne (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Zakamycze 2005, str. 1093). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu stała się bezczynność Głównego Inspektora Pracy w zakresie nierozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma inspektora pracy informującego w trybie art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi powszechnej. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości weryfikowania przez organ odwoławczy (w stosunku do inspektora pracy będzie to okręgowy inspektora pracy, nie zaś jak przyjął skarżący Główny Inspektor Pracy – art. 19 ust.1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) sposobu załatwienia skargi powszechnej w postępowaniu skargowym, a zatem nie przewidują wydania jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W Dziale VIII k.p.a., zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego, brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie odwołania od pisma informującego o sposobie załatwienia sprawy, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Biorąc więc pod uwagę przedmiot skargi należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Z powyższych względów, skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.