I OSK 455/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Cezary Pryca, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 899/04 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia 5 października 2004 r. (...) w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od "M." Spółki z o.o. w O. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w O. kwotę 705 /siedemset pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 stycznia 2005 r., II SA/Ol 899/04 w wyniku skargi "M." Spółka z o.o. w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia 5 października 2004 r. (...) w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Nakazem Inspektora Pracy z 19 sierpnia 2004 r. nakazano "M." Sp. z o.o. w O. wypłatę wskazanym w nakazie pracownikom wyrównania do zaniżonego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych w okresie rozliczeniowym od stycznia do marca 2004 r. w kwocie 26.816,71 zł i za okres od kwietnia do czerwca 2004 r. w kwocie 10.159,81 zł Zaniżenie wypłat wynikało z tego, że za pracę w godzinach nadliczbowych pracownicy otrzymywali dodatek do wynagrodzenia w wysokości 50%, a zdaniem organu dodatek taki powinien wynosić 100% stawki osobistego zaszeregowania. Decyzją z 19 sierpnia 2004 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ten nakaz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka "M." zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni art. 151 i art. 151[1] Kp. Jej zdaniem, przepisy nie wymagają, aby pracownik pracował 40 godzin w tygodniu. Rozkład czasu pracy może przewidywać zróżnicowaną liczbę godzin pracy w poszczególnych tygodniach przy założeniu, że nie zostanie przekroczona przeciętna tygodniowa norma czasu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, stosownie do art. 10 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./ w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kpa. Wydany w sprawie nakaz dotyczył prawa pracowników do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych więc byli oni stronami tego postępowania, a obowiązkiem organów administracji było zapewnienie im udziału w postępowaniu. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 16 października 2003 r., II SA/Łd 1141/03 - Prawo Pracy 2004 nr 5 str. 37, a w całości podzielił je Sąd I instancji. Sąd zarzucił także organom administracji nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie ustalono, czy w sprawie nie zawisł spór między pracodawcą a pracownikami dotyczący wypłaty dodatku do wynagrodzenia objętego nakazem. Sąd uznał też, że z protokołu kontroli powinno wynikać nie tylko, jakich naruszeń prawa dopuścił się pracodawca, ale także, na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń. W protokole brak jest szczegółowych ustaleń odnośnie liczby godzin nadliczbowych przepracowanych przez poszczególnych pracowników, a także sposobu ustalenia należnego dodatku za pracę. W skardze kasacyjnej Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w O. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego i formalnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest: 1/ art. 9 pkt 2a oraz art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy; 2/ art. 28 i 109 Kpa; 3/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi lub uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych lub przedłożonego spisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przepisy Kpa stosuje się w postępowaniu przed Państwową Inspekcją Pracy w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Zdaniem składającego skargę kasacyjną nie ma podstaw, aby twierdzić, że włączenie pracownika do postępowania przed inspektorem pracy leży w jego interesie. Włączenie pracownika w spór powoduje konflikt z pracodawcą, co jest niewskazane. Pracownik na podstawie art. 282 Kp może dochodzić roszczeń ze stosunku pracy w postępowaniu przed Sądem Pracy, a nie organami Państwowej Inspekcji Pracy. Nowelizacja ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy dokonana ustawą z 21 czerwca 2001 r. /Dz.U. nr 76 poz. 809/ nadająca inspekcji uprawnienia do wydawania decyzji płatniczych podyktowana była nagminnością niewypłacania pracownikom wynagrodzeń oraz dążeniem do przyspieszenia postępowania i jego odformalizowania - odciążenia Sądów Pracy. Wskazania wyroku Sądu I instancji zmierzają do formalizowania postępowania. Przekraczają owe wymagania możliwości techniczne Państwowej Inspekcji Pracy - przygotowanie nakazów i doręczenie im pracownikom - w rozpoznawanej sprawie - 350. Skarżąca uważa, że interpretacja art. 28 Kpa dokonana przez Sąd jest sprzeczna z określeniem strony wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wyliczenie należności pracowniczych nie było kwestionowane, kwestionowana była jedynie zasadność ich naliczenia w odniesieniu do przepisu art. 151[1] par. 2 Kp. Na koniec stwierdzono, iż okolicznością przemawiająca za zmianą stanowiska Sądu jest naruszenie dwudziestoparoletniej praktyki organu. W odpowiedzi na skargę "M." Sp. z o.o w O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. powołano bowiem łącznie, przy czym wskazanie, że naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie odnosić się powinno wyłącznie do naruszenia prawa materialnego bowiem, gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na okoliczność, że uchybienie tym przepisom "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponadto skoro podniesiono także zarzut naruszenia przepisów procesowych to niezbyt trafne jest zgłoszenie żądania uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, gdyż takie rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie wtedy, gdy sąd stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie mogą powodować jednak jej odrzucenia. Skarga kasacyjna Okręgowego Inspektora Pracy mimo, że nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione, jest trafna. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 pkt 2a i art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 109 Kpa jest nietrafny. Sąd bowiem wyraźnie podkreślił, że art. 9 pkt 2a daje podstawę do wydania nakazu, do art. 10 w ogóle się nie odniósł, natomiast jeżeli idzie o art. 109 Kpa to przepisu tego w postępowaniu swoim nie stosował, a jedynie w jego świetle oceniał działanie organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pracownicy, którym nie wypłacono dodatku do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych i nakazano pracodawcy tę wypłatę są, w rozumieniu art. 28 Kpa stronami postępowania, w którym został wydany nakaz. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które są podstawą postępowania. W niniejszej sprawie podstawą prawną działania Inspektora Pracy były przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, które uprawniają do wydania pracodawcy określonych nakazów, jeśli stwierdzone zostaną uchybienia, w tym wypadku brak wypłaty pracownikom dodatku do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Nakazy te kierowane są do pracodawcy i nakładają na niego określony obowiązek, natomiast jeśli idzie o pracowników, ich prawa, w tym do właściwego wynagrodzenia, nie wynikają z przepisów tej ustawy, ale z Kodeksu pracy i nie są rozstrzygane drogą nakazów organów Inspekcji Pracy. Za usprawiedliwiony zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 28 Kpa przez uznanie pracowników za stronę postępowania zakończonego wydanymi w sprawie orzeczeniami skierowanymi do "M." sp. z o.o. Naruszenie przez organ prowadzący postępowanie art. 28 Kpa, tj. niepowiadomienie strony o toczącym się postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Uznanie przez Sąd I instancji, iż zaskarżony akt został wydany w postępowaniu dotkniętym taką wadą powoduje konieczność uchylenie tego aktu, jak to nakazuje art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Ten bowiem przepis przewiduje, że sąd uchyla decyzję w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jego wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że pracownicy, których nakaz dotyczył nie brali udziału w postępowaniu jako jego strony. Jeżeli tak, to Są I instancji winien zastosować przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., jednak uchylił on zaskarżone decyzje powołując się na art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ten przepis zaś pozwala na uchylenie decyzji w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, a zatem nie tego, o którym mowa pod lit. "b", jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnej przyczyny naruszenia przepisów postępowania innej aniżeli dającej podstawę do wznowienia postępowania Sąd nie wskazał. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, iż skoro Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych i prawnych sprawy, a podstawą uchylenia decyzji nie był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., to nie zostało wyjaśnione co legło u podstaw uchylenia decyzji obu instancji, zatem jakie przepisy postępowania zostały naruszone i to w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.