II SAB/Wa 206/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie mianowania na pracownika wykonującego czynności kontrolne postanawia: odrzucić skargę. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w wyniku prowadzonego przez komisję rekrutacyjną w dniach 12 – 15 września 2023 r. postępowania kwalifikacyjnego M. K. (dalej: "skarżąca") została zakwalifikowana do odbycia aplikacji inspektorskiej. W dniu [...] września 2023 r. skarżąca skierowała do Głównego Inspektora Pracy (dalej: "organ") wniosek o mianowanie na stanowisko pracownika wykonującego czynności kontrolne bez uprzedniego zawierania umowy o pracę, a także bez zachowania wymogu aplikacji inspektorskiej – na zasadzie art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca została poinformowana o negatywnym stanowisku zajętym w sprawie powyższego wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. Główny Inspektorat Pracy został poinformowany przez Okręgowego Inspektora Pracy w K., czyli przez jednostkę w której skarżąca miała podjąć zatrudnienie, że skarżąca skierowana do udziału w 89 aplikacji inspektorskiej, która rozpoczynała się w dniu [...] listopada 2023 r. zrezygnowała z zatrudnienia w Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Głównego Inspektora Pracy do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2023 r.". W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. poinformował skarżącą, iż podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wyjaśniając jednocześnie, że dokonana czynność, czyli informacja o nieskorzystaniu przez Głównego Inspektora Pracy z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1614 ze zm. dalej: "ustawa o PIP") dalej: "ustawa o PIP" nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a więc nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość organu w przedmiocie mianowania na pracownika wykonującego czynności kontrolne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 5 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2024 r. poz. 633); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Tak ukształtowane unormowania ograniczają zatem kognicję Sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie przedmiotu sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Będąca przedmiotem skargi przewlekłość Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie mianowania na pracownika wykonującego czynności kontrolne nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 3 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy mianowania czyni niedopuszczalną skargę na przewlekłość w przedmiocie objętym niniejszą skargą. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Skarga na przewlekłość lub bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na przewlekłość lub bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że przewlekłość organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W myśl art. 41 ust. 4 ustawy o PIP Główny Inspektor Pracy może, w przypadkach uzasadnionych kwalifikacjami lub praktyką zawodową, mianować pracownika wykonującego czynności kontrolne bez uprzedniego zawierania umowy o pracę, a także bez zachowania wymogu aplikacji inspektorskiej. Przepis ten daje możliwość odstąpienia przed mianowaniem od wymogu wcześniejszego zatrudnienia pracownika na podstawie umowy o pracę, a także wymogu odbycia przez niego aplikacji inspektorskiej, nie zwalnia jednak od wynikającego z art. 39 pkt 4 ustawy warunku złożenia, z wynikiem pozytywnym, państwowego egzaminu przed komisją powołaną przez Głównego Inspektora Pracy. Ocena, czy w danym przypadku pracownik spełnia przesłanki z art. 41 ust. 4 ustawy o PIP, należy wyłącznie do Głównego Inspektora Pracy. W świetle powyższego nie można przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, ponieważ jak wynika z akt sprawy w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., a następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżąca została poinformowana, że jej wniosek nie został uwzględniony. Przewlekłość postępowania miałaby miejsce wówczas, gdyby organ był zobowiązany do wydania decyzji (innego aktu z zakresu administracji publicznej) w niniejszej sprawie i nie podejmował żadnych czynności w tym zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 68 ustawy o PIP od decyzji Głównego Inspektora Pracy w sprawach, o których mowa w art. 61, pracownikowi mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy: 1) Główny Inspektor Pracy może zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych pracownika wykonującego czynności kontrolne, jeżeli zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie karne lub dyscyplinarne. 2) zawieszenie, o którym mowa w ust. 1, nie może trwać dłużej niż trzy miesiące. 3) w okresie zawieszenia, o którym mowa w ust. 1, pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń przysługujących na podstawie stosunku pracy. Natomiast zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o PIP w sprawach wynikających ze stosunku pracy pracowników Państwowej Inspekcji Pracy, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o roszczenia ze stosunku pracy pracowników Państwowej Inspekcji Pracy rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym zaskarżona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania przez Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie mianowania na pracownika wykonującego czynności kontrolne nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji postanowienia.