II SAB/Wa 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Kube, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] września 2011 r. G. L. (dalej skarżąca) wezwała Ministra Edukacji Narodowej (dalej MEN, organ) do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie jej ustaleń kontroli przeprowadzonej w Szkole Nr [...] w P. przy ul. [...]. Wskazała, iż powyższą kontrolę zleciło Ministerstwo Edukacji Narodowej w 1998 r. na skutek jej skarg. Skarżąca podała też, że wielokrotnie bezskutecznie zwracała się do Ministerstwa Edukacji Narodowej o wydanie ww. ustaleń. Nie otrzymała również protokołu z tej kontroli ani z uratorium ani ze szkoły. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ (pismem z dnia [...] października 2011 r.) poinformował skarżącą, że nie gromadzi dokumentacji kontroli prowadzonych przez kuratorów oświaty, zatem nie mógłby posiadać dokumentacji kontroli Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż po otrzymaniu pisma z dnia [...] marca 1998 r., w którym skarżąca zgłosiła niezadowolenie z działalności Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P., przekazał kopię tego pisma według właściwości do Kuratorium Oświaty w P. Pismo organu zawierało jedynie prośbę o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej i udzielenie odpowiedzi, dlatego powyższa prośba nie może być traktowana jako zlecenie kontroli. W dniu [...] września 2011 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P., wzywając go do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie protokołu kontroli przeprowadzonej w 1998 r. przez Kuratorium Oświaty. Podkreśliła, że kopia ww. dokumentu musi być przechowywania w organie kontrolowanym. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa kontrola dotyczyła wyłącznie jej osoby i przeprowadzono ją na skutek skarg kierowanych przez skarżącą do MEN. Ponadto skarżąca wniosła o wydanie dokumentów stanowiących podstawę kontroli oraz protokołów Rad Pedagogicznych dotyczących jej osoby. Pismem z dnia [...] września 2011 r. do Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. poinformował skarżącą m.in., że udostępnił jej wszystkie dokumenty, które dotyczyły kontroli kuratoryjnej przeprowadzonej w 1998 r. Natomiast z protokołami Rady Pedagogicznej skarżąca zapoznała się w szkole w dniu [...] czerwca 2009 r., co sama potwierdziła podpisując protokół w obecności wicedyrektora. Wizytator z Kuratorium Oświaty nie sporządził protokołu z kontroli, ponieważ nie było takiej potrzeby. Nie stwierdzono bowiem żadnych uchybień i nie wydano szkole żadnych zaleceń. Również w piśmie z dnia [...] września 2011 r. [...] Kurator Oświaty wskazał, iż wielokrotnie informował skarżącą, że nie posiada protokołu z kontroli przeprowadzonej na zlecenie MEN. Wówczas w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości w działalności szkoły, sprawdzanych na skutek zgłaszanych zarzutów, wizytator dokonywał jedynie wpisu do znajdującego się w szkole zeszytu kontroli. Nie sporządzono protokołu kontroli i zaleceń pokontrolnych. Kurator oświadczył także, że nie posiada dokumentu w postaci "ustaleń kontroli", a wszelkie dokumenty, które są w jego posiadaniu były skarżącej wielokrotnie udostępnianie i przesyłane. Pismami z dnia [...] i [...] września oraz [...] października 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej, Kuratorium Oświaty w P. i Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. W skardze skarżąca podniosła, iż od 1998 r. MEN nie wydał jej ustaleń kontroli, której przeprowadzenie zlecił Kuratorium Oświaty. Od żadnego z wymienionych w skardze organów (tj. MEN, Kuratorium Oświaty w P. i Szkoły Podstawowej Nr [...] w P.) nie otrzymała protokołu z kontroli ani ustaleń pokontrolnych. Tymczasem zgodnie z przepisami dotyczącymi kontroli, organ kontrolujący był zobowiązany do sporządzenia protokołu z kontroli wraz z wynikami (ustaleniami) pokontrolnymi. Dokument ten, stosownie do przepisów o kontroli i archiwizacji, powinien być przechowywany w organie kontrolującym i kontrolowanym. Skarżąca podkreśliła, iż ma prawo zapoznać się z wynikami kontroli, ponieważ kontrola dotyczyła jej osoby. Składała bowiem skargi do MEN w sprawie niewłaściwego postępowania wobec jej osoby. Ponadto Szkoła Podstawowa nr [...] w P. nie udostępniła skarżącej dokumentacji stanowiącej podstawę kontroli w zakresie dotyczącym jej osoby ani protokołów z Rad Pedagogicznych, jak również skarżąca nie otrzymała innej dokumentacji szkoły z tej kontroli. W tym kontekście skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 27/07, w którym [...] Kurator Oświaty w P. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w P. w maju 1998 r., na zlecenie MEN oraz dokumentacji, na podstawie której kontrolę tę przeprowadzono, a Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów, które były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w P. w maju 1998 r., na zlecenie MEN w zakresie dotyczącym skarżącej. Pomimo tego orzeczenia i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie udostępniono skarżącej żądanych dokumentów. Także MEN, który zlecił kontrolę, nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi i - tak jak kuratorium oraz dyrektor szkoły - pozostaje w bezczynności od 1998 r. W odpowiedzi na skargę MEN wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, iż skarga (zawarta w pismach skarżącej z dnia [...] i [...] września oraz [...] października 2011 r.) dotycząca niewydania skarżącej protokołu kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Szkole Podstawowej Nr [...] w P., nie ma uzasadnionych podstaw. Organ nie posiada żądanego dokumentu, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] października. Zatem nie pozostaje w zwłoce i postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 69/11, skarga G. L. na bezczynność MEN w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została przekazana według właściwości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższe orzeczenie skarżąca zaskarżyła zażaleniem, które Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 327/12. W związku z treścią pisma skarżącej (reprezentowanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu A. B.) z dnia [...] lipca 2012 r., nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sprecyzowania skargi, Sąd uznał, iż niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność MEN w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca podkreśliła, że organ nie udzielił jej żadnej odpowiedzi na skargę na niewłaściwe działanie szkoły wobec niej jako nauczyciela. Skarżąca zwracała się do MEN jako organu sprawującego nadzór nad oświatą. Tymczasem MEN nigdy nie uzasadnił bezprawnych – zdaniem skarżącej - działań szkoły, a skarżąca po kontroli została pozbawiona pracy. Wskazała, iż organ ponosi odpowiedzialność za niewłaściwe działanie placówek oświatowych. Reasumując, skarżąca zażądała udostępnienia dokumentacji MEN z 1998 r. i odpowiedzi na jej skargę z 1998 r. oraz szczegółowego uzasadnienia wyników kontroli w szkole. Jednocześnie stwierdziła, że (zawarty w odpowiedzi na skargę) wniosek organu o umorzenie postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 dip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 dip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 dip). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Minister Edukacji Narodowej jako organ władzy publicznej jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 dip (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. Przedmiotem skargi G. L. na bezczynność MEN jest jej wniosek z dnia [...] września 2011 r., złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku tym, zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", skarżąca domagała się wydania ustaleń kontroli przeprowadzonej na zlecenie MEN w Szkole Podstawowej Nr [...] w P. Powyższy wniosek wpłynął do Departamentu Kształcenia Ogólnego i Wychowania Ministerstwa Edukacji Narodowej w dniu [...] października 2011 r. Organ rozpoznał powyższy wniosek udzielając skarżącej (pismem z dnia [...] października 2011 r.) informacji, że nie gromadzi dokumentacji kontroli prowadzonych przez kuratorów oświaty, zatem nie mógłby posiadać dokumentacji kontroli Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. Jednocześnie wyjaśnił, iż po otrzymaniu pisma z dnia [...] marca 1998 r., w którym skarżąca zgłosiła niezadowolenie z działalności dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P., przekazał kopię tego pisma według właściwości do Kuratorium Oświaty w P. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2572 ze zm.), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. W myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami, o których mowa w art. 5 ust. 3b; 2) nadzoruje i koordynuje wykonywanie nadzoru pedagogicznego na terenie kraju, w szczególności nadzoruje działalność kuratorów oświaty w tym zakresie. Natomiast stosownie do przepisów rozporządzenia MEN z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego - Dz. U. nr 168, poz. 1324 (dalej rozporządzenie), jedną z form nadzoru pedagogicznego jest kontrola, którą należy rozumieć jako działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny prowadzone w szkole lub placówce w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (§ 6 pkt 2 w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia). Kontrola podejmowana przez kuratora oświaty w trybie działań planowych, o których mowa w § 3 ust. 1, jest przeprowadzana z wykorzystaniem arkuszy kontroli zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (§ 11 rozporządzenia). W świetle przepisów rozporządzenia, a zwłaszcza § 11 - § 16 tego aktu, MEN nie mógł w inny sposób załatwić wniosku skarżącej. Organem uprawnionym do wykonywania nadzoru pedagogicznego w formie kontroli jest bowiem kurator oświaty, zaś protokół kontroli, sporządzany w dwóch egzemplarzach – jest w jednym egzemplarzu przekazywany dyrektorowi szkoły lub placówki, a drugi egzemplarz włącza się do akt kontroli (§ 14 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z treścią § 19 rozporządzenia, kurator oświaty w każdym roku szkolnym opracowuje i przedstawia ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w terminie do dnia 31 października, wnioski wynikające ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego. W świetle powyższych przepisów stwierdzić należy, iż nie ma podstawy prawnej do żądania od MEN wydania protokołu kontroli czy też innego dokumentu związanego z kontrolą przeprowadzaną w szkole lub placówce. W niniejszej sprawie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 4 ust. 3 dip, a mianowicie organ nie ma obowiązku udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej, gdyż jej nie posiada. Na marginesie zauważyć należy, iż [...] Kurator Oświaty udzielił skarżącej wyczerpującej informacji odnośnie kontroli przeprowadzanej w Szkole Podstawowej Nr [...] w P. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. podał, że nie posiada protokołu z przedmiotowej kontroli, gdyż wówczas w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości w działalności szkoły, sprawdzanych na skutek zgłaszanych zarzutów, wizytator dokonywał jedynie wpisu do znajdującego się w szkole zeszytu kontroli. Dlatego nie sporządzono protokołu kontroli i zaleceń pokontrolnych. Kurator oświadczył także, że nie posiada dokumentu w postaci "ustaleń kontroli", a wszelkie dokumenty, które są w jego posiadaniu były skarżącej wielokrotnie udostępnianie i przesyłane. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.