II SAB/Wa 214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (kopii opinii) 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 kwietnia 2012 r. T. L. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie mu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.), wszystkich opinii sporządzonych przez [...] K. F. dla GDDKiA, dotyczących bezpieczeństwa prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu mostowego [...] i [...] w M., realizowanego w ramach autostrady [...] na odcinku od węzła S. do G. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ poinformował zainteresowanego, iż opinia [...] K. F. w zakresie bezpieczeństwa prowadzenia robót budowlanych w ramach budowy autostrady [...] na odcinku od węzła S. - G. nie stanowi informacji publicznej, a ponadto, ma charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz GDDKiA, zawierającej wypowiedzi ocenne i postulatywne, które mogą być wykorzystane w ramach zarządzania i realizacji przedmiotowego Kontraktu i dlatego opinia ta nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. T. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie nieudzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi, wskazując na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma tu znaczenia, że dana informacja nie została wytworzona przez organ administracji, albowiem informacja publiczna może być wytworzona także na zlecenie organu. Nadto treść takich dokumentów jak ekspertyzy, opinie, oceny, wystąpienia a nawet mapy przygotowywane na zlecenie organu, jest uznawana za informację publiczną, albowiem treść takich dokumentów służy poszerzeniu wiedzy organu. Dlatego treść opinii (jednej lub wielu), sporządzonej przez [...] K. F. dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyrażającej stanowisko w zakresie bezpieczeństwa prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu mostowego [...] i [...] w M. realizowanego w ramach autostrady [...] na odcinku od węzła S. do G. stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że przedmiotowa opinia jest dokumentem sporządzonym na wewnętrzne potrzeby zamawiającego, celem potwierdzenia poprawności opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] i [...] na potrzeby prowadzonego postępowania przetargowego w przedmiocie dokończenia realizacji zadania "Budowa autostrady [...] odcinek od węzła S. (bez węzła) do granicy Państwa z [...] w G. [...]" oraz na potrzeby sporu sądowego pomiędzy GDDKiA, a Spółką A. [...], będącą dotychczasowym wykonawcą przedmiotowego zadania. Opinia ta ma charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz GDDKiA, zawierającej wypowiedzi ocenne. Nie są natomiast w tym dokumencie zawarte dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć Generalnej Dyrekcji. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Żądana informacja nie dotyczy sfery faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniosek skarżącego został przez organ rozpoznany i udzielona mu została odpowiedź w formie przewidzianej przepisami prawa. Zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego nie może być w tej sprawie stosowany art. 16 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526). Skarga jest zasadna. Istotą niniejszego sporu jest ustalenie czy sporządzona dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opinia [...] K. F. na temat oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej obiektów [...] (most) oraz [...] (wiadukt) w ciągu autostrady [...] na odcinku S.-G. jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, albowiem za powyższym twierdzeniem przemawiają następujące argumenty: Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie GDDKiA, jako organ administracji publicznej, jest takim podmiotem w rozumieniu powyższej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowa opinia w całości wypełnia te cechy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, co wynika z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jednym z zadań GDDKiA, jako organu administracji publicznej jest przygotowanie i koordynowanie budowy autostrad płatnych (art. 18 ust. 2 pkt. 7 cytowanej ustawy). Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji projektowej danej autostrady, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Oczywiste jest, że zadanie to GDDKiA wykonuje, powierzając pewne czynności podmiotom zewnętrznym. Jednakże sporządzone przez takie podmioty dokumenty nie tracą w związku z tym charakteru informacji publicznej, bowiem nadal odnoszą się one do działalności władzy publicznej. Dlatego też w niniejszym stanie faktycznym przedmiotowa opinia jest informacją publiczną, albowiem odnosi się ona do działalności GDDKiA, jako centralnego organu administracji rządowej, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy autostrady [...]. Na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, argument o szczególnym znaczeniu przedmiotowej opinii dla interesu publicznego również powinien znaleźć swoje uzasadnienie, jako prawo obywatela do wiedzy na temat prawidłowości projektowania obiektów publicznych, jakim niewątpliwie jest każdy fragment autostrady. Przedmiotowa opinia jest istotnym dokumentem organu mogącym wyjaśnić powyższy problem. Nie można tu także pominąć okoliczności, iż przedmiotowa opinia została sporządzona na zamówienie podmiotu wykonującego zadania publiczne (GDDKiA) i dotyczy technicznej oceny zadań publicznych, którym niewątpliwie jest projekt przedmiotowego fragmentu autostrady i nadto opinia ta została zrealizowana z funduszy publicznych w drodze zamówienia. Organ, jako argument świadczący o braku cech informacji publicznej, powołuje ewentualną możliwość użycia przedmiotowej opinii w sporze sądowym, który toczy z wykonawcą odcinka autostrady. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argument ten nie może być skuteczny jako wykładnik istnienia czy też braku cech informacji publicznej w żądanym do udostępnienia materiale. Po pierwsze podstawową zasadą działalności organów administracji publicznej jest jawność działania. Po drugie ujawnienie treści przedmiotowej opinii nie uniemożliwia jej użycia jako dowodu w procesie cywilnym. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż powyższy argument wyklucza zakwalifikowanie przedmiotowej opinii jako informacji publicznej. Organ nieprawidłowo porównuje przedmiotową opinię techniczną z opinia prawną, sporządzoną dla strony na użytek konkretnego procesu sądowego, stąd też niezasadne jest tu przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. Powyższy wyrok odnosi się do opinii prawnej, wydanej w określonych warunkach i w określonym procesowo celu zamawiającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapoznał się z treścią przedmiotowej opinii [...] K. F.. Jest to opinia techniczna, której celem jest potwierdzenie poprawności opracowanej dokumentacji projektowej na temat dokończenia budowy autostrady [...] na odcinku od węzła S. (bez węzła) do granicy Państwa z [...] w zakresie dotyczącym mostu ([...]) i wiaduktu ([...]), a ściślej bezpieczeństwa tych obiektów. Dokonana w tej opinii ocena ma charakter techniczny. Autor opinii [...] K. F. - jak wynika ze strony internetowej Nauka Polska (www.nauka-polska.pl.), nie jest specjalistą z zakresu prawa, tylko specjalistą w zakresie budowy mostów i tuneli, konstrukcji betonowych, materiałów budowlanych, nieniszczących metod badań materiałów i konstrukcji, technologii betonu i prefabrykacji oraz kierownikiem [...]. Zatem przedmiotowa opinia nie ma charakteru procesowego, a w szczególności nie zawiera oceny prawnej, co do zasadności i celowości danego procesu sądowego. Opinia ta nie dotyczy sfery zamierzeń, ale sfery faktów. Nie dotyczy bowiem "niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań", lecz odpowiedzi na konkretne pytania natury technicznej w zakresie prawidłowości wykonania dokumentacji projektowej dotyczącej dwóch obiektów na jednym z odcinków autostrady [...] pod względem bezpieczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał identyczną (co do natury przedmiotu, stanowiącego informację publiczną) sprawę, prezentując w uzasadnieniu wyroku wyżej wskazany pogląd (wyrok WSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 236/10). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzielił powyższy pogląd (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, żądana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej opinia [...] K. F., stanowi informację publiczną, zgodnie z powyższą ustawą. GDDKiA twierdząc przeciwnie, pozostawała w błędzie, przez co naruszyła art. 1 ust. 1 powyższej ustawy. Dostęp do informacji publicznej - stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przysługuje każdemu, a prawo do informacji publicznej - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy - obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Zatem, odmawiając żądanej informacji waloru informacji publicznej organ naruszył także i te przepisy ustawy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2012 r. o udostępnienie mu opinii sporządzonej przez [...] K. F. w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] (most) oraz [...] (wiadukt) w ciągu autostrady [...]na odcinku S.-G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby bezczynność organu miała w tej sprawie charakter rażący, zwłaszcza gdy zważy się na termin udzielenia zainteresowanemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 17 kwietnia 2012 r. Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność organu za uzasadnioną i w tym zakresie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.