II SAB/Wa 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (kopii Raportu Otwarcia) 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 kwietnia 2012 r. T. L. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie mu - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.) - tzw. Raportu Otwarcia, sporządzonego przez konsorcjum w składzie K. Sp. z o.o. oraz V. S.L., G. S.L., dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącego m.in. weryfikację dokumentacji projektowej, stanowiącej opis przedmiotu zamówienia publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W.". Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ poinformował zainteresowanego, iż Raport Otwarcia nie jest informacją publiczną, a ponadto, ma charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz GDDKiA, zawierającą jedynie wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu Kontraktem i jako taki, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. T. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie nieudzielenia powyższej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi, wskazując na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma tu znaczenia, że dana informacja nie została wytworzona przez organ administracji, albowiem informacja publiczna może być wytworzona także na zlecenie organu. Raport Otwarcia miał obejmować weryfikację dokumentacji projektowej zadania "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W." i zawierać sprawozdanie ze sprawdzenia dokumentacji projektowej, jej kompletności, wzajemnej zgodności i dokonania kontrolnych obliczeń w celu znalezienia ewentualnych błędów. Twierdzenie, że Raport Otwarcia nie dotyczy faktów ze sfery spraw publicznych jest niezgodne z prawdą z tego względu, że dokumentacja projektowa w/w zadania stanowiła opis przedmiotu zamówienia publicznego pod taką samą nazwą. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. W przedmiotowym przypadku zamawiającym jest GDDKiA. Przygotowane i przeprowadzone przez niego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W." niewątpliwie należy do sfery spraw publicznych i jest w pełni jawne. Nie ma zatem żadnych przesłanek by uznać, że weryfikacja dokumentacji projektowej, opisującej ww. zamówienie publiczne, weryfikacja obejmująca wykrycie błędów w tej dokumentacji, nie należała do sfery spraw publicznych. Wręcz przeciwnie: publiczny i jawny charakter działań przeciwnika skargi powoduje, że opracowanie przygotowane przez Konsultanta - podmiotu wyłonionego w osobnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego - jak najbardziej dotyczy faktów ze sfery spraw publicznych. Skoro sama dokumentacja projektowa jest jawna i ogólnodostępna, to także Raport Otwarcia, weryfikujący tę dokumentację, jest jawny i powinien być udostępniony skarżącemu. Rozumowanie przeciwne oznaczałoby, że organ miałby prawo do ukrywania m.in. błędów i nieprawidłowości dokumentacji projektowej, wychwyconych przez Konsultanta. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że Raport Otwarcia, o którego udostępnienie zwrócił się skarżący, jest dokumentem sporządzonym na wewnętrzne potrzeby Zamawiającego w związku z zarządzaniem Kontraktem "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W.". Dokument ten składa się z dwóch części. Pierwsza część zatytułowana "Organizacja i metodologia zarządzania projektem" zawiera komentarz dotyczący ogólnej organizacji Kontraktu, listę trudności jakie wynikły w początkowym okresie realizacji Kontraktu, identyfikuje ryzyka i potencjalne problemy, które mogą wystąpić podczas realizacji kontraktu i proponuje sposoby ich rozwiązania. Druga część dokumentu, dotycząca weryfikacji dokumentacji projektowej, zawiera sprawozdanie ze sprawdzenia dokumentacji projektowej, jej kompletności, wzajemnej zgodności i dokonania kontrolnych obliczeń w celu znalezienia ewentualnych błędów. Raport Otwarcia ma więc charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz GDDKiA, zawierającej wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu Kontraktem. Nie są natomiast w tym dokumencie zawarte dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Żądana informacja nie dotyczy sfery faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniosek skarżącego został przez organ rozpoznany i udzielona mu została odpowiedź w formie przewidzianej przepisami prawa. Zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego nie może być w tej sprawie stosowany art. 16 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526). Skarga jest zasadna. Istotą niniejszego sporu jest ustalenie czy Raport Otwarcia, sporządzony przez konsorcjum w składzie K. Sp. z o.o. oraz V. S.L., G. S.L., dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącego m.in. weryfikację dokumentacji projektowej, stanowiącej opis przedmiotu zamówienia publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W." – zwany w dalszej części uzasadnienia wyroku "Raportem Otwarcia" jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, albowiem za powyższym twierdzeniem przemawiają następujące argumenty: Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie GDDKiA, jako organ administracji publicznej, jest takim podmiotem w rozumieniu powyższej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowy Raport Otwarcia w całości wypełnia te cechy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych, co wynika z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Jednym z zadań GDDKiA, jako organu administracji publicznej jest przygotowanie i koordynowanie budowy autostrad płatnych (art. 18 ust. 2 pkt. 7 powołanej ustawy). Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji projektowej danej autostrady, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Oczywiste jest, że zadanie to GDDKiA wykonuje powierzając pewne czynności podmiotom zewnętrznym. Jednakże sporządzone przez takie podmioty dokumenty nie tracą w związku z tym charakteru informacji publicznej, bowiem nadal odnoszą się one do działalności władzy publicznej. Dlatego też w niniejszym stanie faktycznym przedmiotowy Raport Otwarcia jest informacją publiczną, albowiem odnosi się on do działalności GDDKiA jako centralnego organu administracji rządowej, w zakresie przygotowania, koordynowania i organizacji budowy drogi ekspresowej [...], tu w zakresie przedmiotowy sprawy ograniczony do odcinka S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, argument o szczególnym znaczeniu przedmiotowego dokumentu dla interesu publicznego również powinien znaleźć swoje uzasadnienie jako prawo obywatela do wiedzy na temat prawidłowości projektowania obiektów publicznych, jakim niewątpliwie jest każdy fragment drogi szybkiego ruchu. Raport Otwarcia jest istotnym dokumentem organu mogącym wyjaśnić problemy techniczne budowy danego odcinka trasy szybkiego ruchu [...]. Stanowi swoistego rodzaju instrukcję dotyczącą problemów technicznych budowy, oceny i sposobów technicznego rozwiązywania problemów budowy. Nie można tu także pominąć okoliczności, iż przedmiotowy Raport Otwarcia został sporządzony na zamówienie podmiotu wykonującego zadania publiczne (GDDKiA) i dotyczy technicznych problemów realizacji zadania publicznego, którym niewątpliwie jest budowa danego odcinka drogi szybkiego ruchu [...], realizowanego również ze środków UE. Nadto sam Raport Otwarcia został zrealizowany z funduszy publicznych w drodze zamówienia. Jest to dokument sporządzony jako dokument GDDKiA, co wynika chociażby ze sposobu jego wydrukowania – na kartach posiadających oznaczenia GDDKiA, zatem z takiego oznaczenia można domniemywać, iż dokument ten jest istotny dla realizacji zamówienia publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. Organ, jako argument świadczący o braku cech informacji publicznej tego dokumentu, wskazuje na czysto wewnętrzny charakter tego dokumentu i sporządzenie go na potrzeby zamawiającego organu. Podnosi także, że Raport Otwarcia posiada cechy ekspertyzy, sporządzonej na rzecz GDDKiA, zawiera elementy postulatywne i dotyczące oceny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argument ten nie może być skuteczny, jako wykładnik istnienia czy też braku cech informacji publicznej w żądanym do udostępnienia materiale. Podstawową zasadą działalności organów administracji publicznej jest jawność działania. Nadto sam przedmiot Raportu Otwarcia, z uwagi na zawartą w nim treść natury technicznej, w powiązaniu z publiczna inwestycją, której dotyczy, dobitnie wskazuje na publiczny charakter żądanego dokumentu. W powyższym zakresie trafnie wywodzi skarżący, iż dokumentacja projektowa ww. zadania stanowiła zarówno przedmiot Raportu Otwarcia, jak i opis przedmiotu zamówienia publicznego – jest to ten sam przedmiot. Nie można nie dostrzec oczywistego związku przedmiotowego pomiędzy żądanym do udostępnienia dokumentem z zamówieniem publicznym. Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych (porównaj art. 31 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Przygotowane i przeprowadzone przez organ postępowania o udzielenie zamówienia publicznego - Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W." niewątpliwie należy do sfery spraw publicznych i jest w pełni jawne. Nie ma zatem żadnych przesłanek by uznać, że weryfikacja dokumentacji projektowej opisującej ww. zamówienie publiczne, weryfikacja obejmująca wykrycie błędów w tej dokumentacji – a przecież takie treści zawiera przedmiotowy Raport Otwarcia - nie należała do sfery spraw publicznych. Z publicznego i jawnego obowiązku działania GDDKiA wynika, że Raport Otwarcia, czyli opracowanie przygotowane przez Konsultanta - podmiotu wyłonionego w osobnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego - jak najbardziej dotyczy faktów ze sfery spraw publicznych. Organ nieprawidłowo porównuje przedmiotowy dokument z prywatną ekspertyzą, tu rozumianą przez organ identycznie jak opinia prawna. Stąd też niezasadne jest przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. Powyższy wyrok odnosi się do opinii prawnej, wydanej w określonych warunkach i w określonym procesowo celu zamawiającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapoznał się z treścią przedmiotowego Raportu Otwarcia i uznał, iż nie jest to dokument o charakterze czysto doradczym, lecz zawiera odpowiedzi na konkretne pytania natury technicznej w zakresie realizacji części drogi ekspresowej [...], tu odcinka S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...], a zatem dotyczy problematyki, jakkolwiek wymagającej odpowiedniej wiedzy politechnicznej, jednakże bezsprzecznie dotyczącej sprawy publicznej. Nadto jest to dokument sygnowany na każdej karcie przez GDDKiA, co stanowi uzasadnione domniemanie o jego traktowaniu przez organ jako istotnego dokumentu w procesie realizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. Pomocną w wyrokowaniu w niniejszej sprawie była sprawa rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 236/10 i następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11). Reasumując, żądany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Raport Otwarcia, stanowi informację publiczną, zgodnie z wyżej wskazaną ustawą. GDDKiA twierdząc przeciwnie w swoim piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. oraz w odpowiedzi na skargę, pozostawała w błędzie, przez co naruszyła art. 1 ust. 1 powyższej ustawy. Dostęp do informacji publicznej - stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przysługuje każdemu, a prawo do informacji publicznej - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy - obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Zatem, odmawiając żądanej informacji waloru informacji publicznej, organ naruszył także i te przepisy ustawy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2012 r. o udostępnienie mu Raportu Otwarcia, sporządzonego przez konsorcjum w składzie K. Sp. z o.o. oraz V. S.L., G. S.L., dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącego m.in. weryfikację dokumentacji projektowej, stanowiącej opis przedmiotu zamówienia publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. - W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]. Etap I: Budowa drogi ekspresowej [...] węzeł P. (z węzłem) - węzeł O. (bez węzła) - węzeł L. (bez węzła). Część 2: odcinek zlokalizowany w granicach W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby bezczynność organu miała w tej sprawie charakter rażący, zwłaszcza gdy zważy się na termin udzielenia zainteresowanemu odpowiedzi (pismo organu z dnia [...] kwietnia 2012 r.) na jego wniosek z dnia 17 kwietnia 2012 r. Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność organu za uzasadnioną i w tym zakresie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.