II SAB/Wa 217/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej I. K. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. I.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione i błędne uznanie, że dostęp do informacji publicznej jest ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej; 3. art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niepodjęcie przez organ w ustawowo określonym terminie żadnej z przewidzianych prawem czynności. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku lub uznania uprawnienia skarżącej do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] stycznia 2024 r. złożyła do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń Komisji Antymobbingowej w sprawie ze skargi [...] X.Y. przeciwko [...] Y. X., [...] I[...]-PIB (znak sprawy: [...]). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżąca wskazała adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2024 r. przesłanej na adres poczty elektronicznej organ odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ jako podstawę odmowy wskazał § 7 ust. 6 zarządzenia Dyrektora ITP-PIB wprowadzającego Wewnętrzną Procedurę Antymobbingową oraz przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 6 ww. zarządzenia, postępowanie antymobbingowe w Instytucie ma charakter poufny. Pracownicy, którzy składali swoje wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu, otrzymali od Komisji powołanej do rozpatrzenia skargi o mobbing zapewnienie, że treść ich wypowiedzi nie będzie przekazywana żadnej ze stron postępowania. Przekazanie kopii protokołów ze spotkań Komisji nawet w formie zanonimizowanej, umożliwia innym pracownikom bardzo łatwe zidentyfikowanie osoby składającej wyjaśnienia po samej treści wypowiedzi, w szczególności biorąc pod uwagę nieznaczną liczbę pracowników zatrudnionych w Oddziale w [...]. W ocenie organu, uwzględnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej naruszałoby przyjętą zasadę poufności prowadzenia tego typu postępowań, a także godziłoby w prywatność pracowników wysłuchanych przez Komisję, co mogłoby powodować również niepożądane uwikłanie tych osób w istniejący konflikt pomiędzy stronami. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem organu i wyjaśniła, że działania organu podejmowane względem pracowników stanowią informację publiczną i nawet gdyby dotyczyły sfery prywatnej osób fizycznych, to powinny, zgodnie z wnioskiem, zostać zanonimizowane przez organ w udostępnianych skarżącej dokumentach, natomiast odmowa ich udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor podniósł, że w ustawowym terminie, tj. w dniu [...] stycznia 2024 r. została udzielona odpowiedź na wniosek - wprawdzie w formie mailowej, jednak taką formę komunikacji wybrała skarżąca w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź z dnia [...] stycznia 2024 r. zawiera wyraźną odmowę udzielenia żądanych informacji wraz z podaniem przyczyn takiej decyzji. Dyrektor wyjaśnił, że nie jest organem władzy publicznej, a zatem przepis art. 16 u.d.i.p. stosuje się w jego przypadku jedynie odpowiednio, co powinno uwzględniać specyfikę postępowania o udostępnienie informacji publicznej jako bardzo odformalizowanego, w którym wnioskodawca jako formę kontaktu oraz sposób udostępnienia żądanych informacji wskazał formę mailową. A zatem zastosowanie tego sposobu komunikacji przez Dyrektora I[...]-PIB i udzielenie odpowiedzi w formie mailowej nie powinno być traktowane jako bezczynność i brak rozpatrzenia wniosku skarżącej. Ponadto, odpowiedź Dyrektora I[...]-PIB z dnia [...] stycznia 2024 r., pomimo zastosowania formy mailowej, zawiera wszystkie najważniejsze elementy decyzji administracyjnej, bowiem zawiera datę, oznaczenie organu i stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz jego zwięzłe uzasadnienie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że nie została ona poprzedzona złożeniem ponaglenia, zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05; z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W sprawie nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...], Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Skoro, jak wynika z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie nadania Instytutowi [...] w [...] statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. z 2021 r., poz. 667), Instytut [...] Państwowy Instytut Badawczy jest państwowym instytutem badawczym w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2022 r., poz. 498), a zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce, to oznacza, że Dyrektor Instytutu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez podmiot zobowiązany. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczył zanonimizowanych protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń Komisji Antymobbingowej w określonej we wniosku sprawie. Jak wynika z oświadczenia organu, komisja ta działa na podstawie zarządzenia Dyrektora I[...]-PIB wprowadzającego Wewnętrzną Procedurę Antymobbingową. Prace komisji stanowią zatem element funkcjonowania Instytutu jako państwowej jednostki organizacyjnej. Żądana informacja jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p., co oznacza, że stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Warto podkreślić, że Dyrektor I[...]-PIB nie kwestionuje tego, iż żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacje stanowią informację publiczną. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r., skierowanym do wnioskodawczyni, stwierdził natomiast, że odmawia udzielenia żądanej informacji. Powołał się przy tym na poufny charakter postępowania przed komisją antymobbingową, a także na prywatność pracowników instytutu. Organ wskazał jako podstawę prawną swojego stanowiska m.in. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak zasadnie podnosi skarżąca, taki sposób udzielenia odpowiedzi przez Dyrektora nie stanowi prawidłowego wypełnienia wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązków przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co szczególnie istotne, w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany stwierdzi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu z przyczyn wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmawia udostępnienia żądanych informacji, jednak musi to uczynić w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. decyzją administracyjną. Wbrew twierdzeniom organu, przesłane skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo z dnia [...] stycznia 2024 r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną. Przede wszystkim nie zawiera ono jednego z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, tj. podpisu osoby, która decyzję wydała (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przesłany skarżącej e-mail nie został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią, a więc w jeden ze sposobów podpisywania pism utrwalonych w postaci elektronicznej wymienionych w art. 14 § 1a k.p.a. Należy zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej ma charakter dalece odformalizowany. Jednak w przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej powinien uczynić to, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej, tj. z zachowaniem rygorów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym dodatkowo stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej również został nadesłany pocztą elektroniczną i nie zawiera prawem przewidzianego podpisu. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Z wyżej powołanych przyczyn nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Dyrektor Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Wobec powyższego pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącej. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do argumentów stron dotyczących zasadności odmowy udostepnienia informacji publicznej z uwagi na poufność postępowania antymobbingowego i prywatność osób fizycznych. Jak bowiem wspomniano, odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji administracyjnej, której legalność może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na ten wniosek, informując skarżącą, że wnioskowana przez niego informacja nie zostanie jej udostępniona z uwagi na wskazane w piśmie okoliczności. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Dyrektora nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z błędnego przekonania co do formy załatwienia wniosku. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.