II SAB/Wa 218/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Maria Werpachowska (spraw.) Protokolant: Michał Sułkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M.B. z dnia [...] grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2, art. 79 ust. 4 w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), oraz § 137 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 163 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz.. 38 ze zm.), wypowiedział M.B. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego przeniósł go do rezerwy. Wskazał jednocześnie, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi po upływie ustawowego okresu wypowiedzenia, z dniem 31 grudnia 2000 r. Decyzję tę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2001 r. sygn. akt II SA 46/01 po rozpoznaniu skargi na decyzję MSWiA z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wskazał, że nie można uznać, iż decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego została skutecznie doręczona. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3412/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 11 maja 2001 r. sygn. akt II SA 46/01. W dniu [...] grudnia 2003 r. M.B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego MSWiA nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., zwanej dalej również decyzją o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego MSWiA poinformował M.B., że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Podniósł, że do dnia 31 grudnia 2001 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przysługiwały – zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – uprawnienia Ministra Obrony Narodowej w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podporządkowanych temu ministrowi jednostkach wojskowych. Wskazał przy tym, że powołany przepis został, na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz w zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), skreślony z dniem 1 stycznia 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. wniósł o zobowiązanie MSWiA do rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Wskazał, że decyzja ta nie została mu doręczona. Dowiedział się o niej z decyzji zwalniającej go zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Powołując się na argumenty przedstawione już w piśmie z dnia [...] stycznia 2004 r. wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 60/04 oddalił skargę M.B. na bezczynność MSWiA w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I OSK 161/05 uchylił powołany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że przy rozpatrywaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił art. 146 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wskazał jednocześnie na konieczność rozważenia, czy decyzja z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] została skarżącemu skutecznie doręczona i w jakim terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić należy przy tym, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie kwestią o podstawowym znaczeniu jest ustalenie, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Nadmienić należy przy tym, że chodzi tu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, a nie prawa o ustroju organu (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 1994, I SA 2002/93, Wok. 1995, Nr 1, s.37). Stosownie natomiast do art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Konieczne jest w tej sytuacji odwołanie się do treści art. 146 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, żołnierze zawodowi jednostek wojskowych, z którymi do dnia 31 stycznia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego, przechodzą do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.B. staje się zatem konieczność stwierdzenia, czy do dnia 31 grudnia 2001 r. ze skarżącym rozwiązano stosunek służbowy. Biorąc pod uwagę, że przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu nie regulują kwestii dotyczących rozwiązywania stosunku służbowego z żołnierzami zawodowymi, o których mowa w art. 146 powołanej ustawy i nie zawierają przepisów w zakresie trybu zwalniania tych żołnierzy z zawodowej służby wojskowej – odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z przepisami tej ustawy, zwolnienie żołnierza zawodowego ze służby wojskowej musi być poprzedzone skutecznym doręczeniem wymaganego prawem wypowiedzenia stosunku służbowego. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela poglądu organu, że decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art. 44 kpa, a w konsekwencji, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 grudnia 2000 r. Aktualne pozostają ustalenia dokonane w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 maja 2001 r. sygn. akt II SA 46/01 stwierdził, iż doręczenie decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie zostało dokonane zgodnie z wymogami art. 44 kpa, a w konsekwencji nie można uznać za zgodną z prawem decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej na skutek upływu okresu wypowiedzenia. Jednocześnie, podkreślić należy, iż nie ma racji organ twierdząc, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3412/01 potwierdził, w związku z uzyskanymi z Urzędu Pocztowego wyjaśnieniami, prawidłowość doręczenia skarżącemu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Powyższe nie było bowiem przedmiotem oceny Sądu, która obejmowała jedynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym wyżej wyrokiem. Zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2003 r., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa pismo składa się na okres 7 dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału stwierdzić należy, że decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie została doręczona M.B. w sposób określony w tym przepisie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wymienionej decyzji wynika wprawdzie, że przesyłka była "awizowana" i została zwrócona do nadawcy w dniu [...] kwietnia 2000 r., jednakże nie zawiera ono jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela, że zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym na okres 7 dni, zostało umieszczone w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 kpa. Uchybienie regułom, o których mowa w art. 44 kpa, uniemożliwia uznanie doręczenia za prawidłowe. Podkreślić przy tym należy, że informacje, o których mowa w powołanym przepisie powinny jednoznacznie wynikać ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, wypełnionego przez doręczyciela urzędu pocztowego. Druk potwierdzenia odbioru przesyłki ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ust.1 kpa. Braku takiego dokumentu nie mogą konwalidować – na co zdaje się powoływać organ – wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia [...] października 2002 r. dotyczące trybu dokonanego doręczenia. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyegzekwowanie od urzędów pocztowych ścisłego przestrzegania przepisów dotyczących doręczeń, w tym art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności niezbędne jest, by przesyłki doręczane adresatom za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane przez doręczyciela. W dokumencie tym muszą być odnotowane wszystkie informacje niezbędne do uznania przesyłki za skutecznie doręczoną. Sąd na marginesie jedynie zauważa, odnosząc się do wyjaśnień Naczelnika UP, że dotyczą one wprawdzie przesyłki poleconej o tym samym numerze: [...], jednakże nadanej w dniu [...] marca 2001 r. W piśmie tym wskazano, że przesyłka nadeszła do Urzędu Pocztowego w dniu [...] marca 2001 r., a jej zwrotu dokonano w dniu [...] kwietnia 2001 r., co nie odpowiada zapisom doręczyciela widniejącym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Tym samym brak jest dowodu skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Decyzja ta nie weszła zatem do obrotu prawnego. W konsekwencji nie można mówić o skutecznym rozwiązaniu ze skarżącym stosunku służbowego. W ocenie Sądu – w związku z tym, że ze skarżącym do dnia 31 grudnia 2001 r., tj. do dnia określonego w art. 146 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, nie rozwiązano stosunku służbowego, a jednocześnie nie zachodzi przypadek określony ust. 2 tego artykułu – organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.B. z dnia [...] grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego MSWiA nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który pozostaje w bezczynności bowiem do dnia rozpoznania skargi wniosku tego nie rozpatrzył. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M.B. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku.