II SAB/Wa 219/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę P. O/, działając przez pełnomocnika – radcę prawnego, pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko pozornym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] w trybie dostępu do informacji publicznej o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy Wojewoda posiada licencję na oprogramowanie [...] za które zapłatę otrzymała firma [...] S.A. Wniósł o udostępnienie tej licencji; 2) jeżeli Wojewoda posiada ww. licencję, wniósł o wskazanie, czy licencja ta w sposób wyraźny obejmuje lokalizacje inne niż Plac [...] w W.. Oprogramowanie [...] obsługuje również Inne lokalizacje należące do władania Wojewody, dlatego skarżący chce sprawdzić, czy to oprogramowanie jest używane w sposób legalny. Czy Wojewoda sprawdził u producenta oprogramowania zakres licencji, czy poprzestał na gołosłownych zapewnieniach Pana W.; 3)jeżeli Wojewoda nie posiada licencji na oprogramowanie [...] , to czy wezwał dostawcę do jej dostarczenia lub dostarczenia innego oprogramowania, które posiada licencję. Jeżeli Wojewoda zachowa się biernie i nie zabezpieczy interesu Urzędu Wojewódzkiego, to po [...] grudnia 2024 r dochodzenie należności od [...] S.A. nie będzie możliwe z uwagi na upływający okres gwarancji. Wartość całego kontraktu na system kontroli dostępu nazywanym Zintegrowanym Systemem Bezpieczeństwa przekracza dwa miliony złotych, którą to kwotę należy uznać za niegospodarność wielkiej skali, gdyby się okazało, że Wojewoda zapłacił za oprogramowanie, na które nie ma licencji i którego używać nie może zgodnie z prawem. Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2024 r. organ przesłał mu pismo, jednak nie udzielił informacji, o które wnioskował. Organ nie odpowiedział, czy posiada przedmiotową licencję ani czy licencja ta obejmuje swoim zakresem inne lokalizacje niż plac [...] w W.. Organ zrekonstruował zakres licencji na podstawie umowy i listy licencji. Jest to odpowiedź wymijająca. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udostępnił wnioskowanych informacji. Skarżący zwrócił uwagę, że w ww. piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. organ poinformował go, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie udzielona do dnia [...] lutego 2025 r. z uwagi na konieczność wykonania analizy prawnej. W ocenie skarżącego organ może powołać się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji istnienia powodów w sensie obiektywnym. Powołanie się de facto na nieznajomość prawa jest przesłanką subiektywną i nie może stanowić podstawy wskazanej ww. przepisie. Skoro organ ma działać na podstawie prawa to musi je znać. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., wysłanym w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (z uwagi na święto przypadające w dniach [...] i [...] grudnia termin na udzielenie informacji publicznej upływał w dniu [...] grudnia 2024 r.) organ udzielił skarżącemu informacji publicznej w ograniczonym zakresie, tj. poinformował, że licencja dotycząca systemu [...] została udzielona Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu i jest to licencja niewyłączna, nieograniczona czasowo, obejmująca całe terytorium RP. W pozostałym zakresie organ wskazał, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, że informacja zostanie udzielona najpóźniej do [...] lutego 2025 r. Wyjaśnił również, że przedłużenie terminu wynika z konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności, w tym analizy prawnej dotyczącej możliwości udostępnienia licencji. Wnioskowana informacja dotyczyła treści umowy na wykonanie ZSB, która to umowa mogła zawierać treści chronione prawem, w szczególności tajemnicę przedsiębiorstwa oraz dotyczyła funkcjonowania zintegrowanego systemu bezpieczeństwa, zatem przed udzieleniem pełnej informacji organ zobowiązany był przeanalizować, czy i w jakim zakresie informacja może zostać udzielona. Po przeanalizowaniu treści wniosku oraz dokumentów zawierających wnioskowaną informację publiczną w dniu [...] lutego 2025 r. organ udzielił skarżącemu informacji w pełnym zakresie żądanym we wniosku. W szczególności wyjaśnił, że licencja dotycząca oprogramowania [...] nie stanowi odrębnego dokumentu, lecz jest elementem umowy na wykonanie ZSB oraz że licencja jest udzielona "na oprogramowanie", a nie "na lokalizację", w jakiej oprogramowanie zostało zainstalowane. Organ zwrócił uwagę, że mimo poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia [...] lutego 2025 r. i przyczynach tego przedłużenia skarżący, przed upływem wyznaczonego terminu, złożył skargę na bezczynność, opierając się na własnym subiektywnym przekonaniu, że organ w sposób nieuprawniony przedłużył termin udzielenia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99 i z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że wniosek o u.d.i.p. winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która - w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania z uwagi na przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. I właśnie jeden z wyżej wskazanych przypadków miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2024 r. W odpowiedzi z dnia [...]grudnia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że objęta wnioskiem informacja nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi m.in. analizy prawnej dotyczącej możliwości udostepnienia ww. licencji. Jednocześnie zawiadomiono wnioskodawcę, że informacja zostanie udzielona nie później niż do [...] lutego 2025 r. Następnie w dniu [...] lutego 2025 r. została przekazana wnioskodawcy żądana informacja. Z uwagi na dochowanie przez organ terminów i wymogów w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, które wynikają z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim organ w stosownym terminie zakomunikował skarżącemu o konieczności wydłużenia terminu załatwienia sprawy, która to konieczność wynikała z obiektywnych czynników. Charakter treści pytań zawartych we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. wskazuje, że organ obiektywnie mógł potrzebować więcej czasu na dokonanie analizy posiadanej dokumentacji. Organ po uzyskaniu wszystkich informacji udzielił ich w zakreślonym terminie i żądanym zakresie. Ponadto, analiza korespondencji między skarżącym a organem wskazuje, że co do zasady na zadawane przez skarżącego pytania organ odpowiedział w części niezwłocznie bez przedłużania terminu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przedłużenie terminu załatwienia wniosku wynikało z braku woli załatwienia sprawy czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Tak więc w niniejszym przypadku nie sposób uznać, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ z zachowaniem terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ wskazał przyczyny opóźnienia bezpośrednio związane z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej, a następnie wnioskowaną informację udostępnił w zakreślonym terminie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 ust. 2 oraz art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.