II SAB/Wa 224/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komunikację Miejską [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 23 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej "Stowarzyszenie", w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosła skargę na bezczynność Komunikacji Miejskiej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K., dalej "Spółka" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p" Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt Spółce, 2. stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że [...] września 2015 r. skierowało wniosek do Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z. o. o. o udzielenie informacji publicznej w postaci: a) dokumentów określających sposób finansowania, podległość oraz nadzór nad Gazetą [...], będącą składnikiem Spółki, b) dokumentów określających zysk lub stratę, którą wygenerowała Gazeta [...] od momentu wejścia do Spółki. Spółka w odpowiedzi z dnia [...] września 2015 r., wskazała, iż przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej, a co więcej, Spółka nie posiada wnioskowanych elementów. Następnie [...] października 2015 r. doręczono Stowarzyszeniu decyzję, na mocy której Spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji. W decyzji wskazała, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, Spółka owej informacji nie posiada, a zarazem powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie stwierdziła, że udostępnienie informacji dotyczących sprawozdań finansowych winno odbywać się nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Stowarzyszenie [...] października 2015 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że całość działalności Spółki podlega zakresowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymała w mocy swoją decyzję, w uzasadnieniu nie powołując nowych argumentów. W wyniku złożenia skargi na przedmiotową decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt. II SA/Wa 22/16 uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki, argumentując to nieakceptowalnym sposobem argumentacji Spółki jako wewnętrznie sprzecznym, niespójnym i niezrozumiałym. Następnie w dniu [...] lipca 2016 r. doręczono Stowarzyszeniu pismo Spółki, w którym poinformowała, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem niemożliwe jest jej udzielenie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzenie Gazety [...] przez Spółkę nie jest sprawą publiczną, bowiem nie jest związana z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych ani korzystaniem przez ze środków publicznych. Dalej stwierdzono, że działalność związana z prowadzeniem Gazety [...] stanowi dla Spółki działalność komercyjną niezwiązaną z wykonywaniem zadań publicznych ani niefinansowaną ze środków publicznych, a komercyjna i publiczna działalność Spółki są rozdzielone, zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Tym samym wnioskowana informacja nie dotyczy sfery publicznej, a na Spółce nie spoczywa obowiązek jej udzielenia. Dalej Stowarzyszenie wskazało, że argumentacja Spółki oparta jest na podziale aktywności na dwie sfery – publiczną (związaną z wykonywaniem zadań publicznych) i komercyjną (niezwiązaną z wykonywaniem tychże). Zdaniem Stowarzyszenia z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 10 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 22/16) stwierdził wprost: "nie ulega wątpliwości, że Komunikacja Miejska [...] Sp. z o. o., której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...] i która wykonuje zadania publiczne (...) jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 5) do udostępnienia informacji publicznej". Sąd stwierdził również, że "Wprawdzie Spółka podaje, że Gazeta [...] prowadzi działalnością komercyjną, to jednak wchodzi w skład Komunikacji Miejskiej [...] jako jej wewnętrzny składnik, a Komunikacja Miejska [...] Sp. z o. o. gospodaruje mieniem komunalnym". Podział aktywności Spółki na publiczną i komercyjną nie zmienia faktu, że działalność komercyjna stanowi integralny składnik Komunikacji Miejskiej [...], podmiotu gospodarującego mieniem komunalnym - zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Nadto Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stwierdzeniem Spółki, że w zakresie Gazety [...] nie można było uznać, iż mamy do czynienia ze sprawą publiczną. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 918/14 wskazało, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Miasto i Gmina [...], zatem każdy przejaw jego działalności ma znaczenie dla większej liczby osób jaką są mieszkańcy Gminy, zainteresowani transparentnością życia publicznego oraz społeczną kontrolą władzy. Sposób w jaki (a więc pośrednio Miasto i Gmina [...]) finansuje Gazetę [...], wraz z określeniem zysków i strat przynoszonych przez Gazetę, oraz kwestie podległości i nadzoru Gazety bezspornie stanowi sprawę publiczną. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, jako złożonej po terminie, a w przypadku stwierdzenia zachowania terminu o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że pismo z [...] lipca 2016 r. informujące Stowarzyszenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, odebrane zostało [...] lipca 2016 r. Skarga na bezczynność została zaś nadana [...] kwietnia 2017 r., a więc 10 miesięcy po piśmie Spółki, wobec czego zarówno termin trzydziestu dni, jak i sześćdziesięciu dni został niewątpliwie naruszony. Odnosząc się zarzutów skargi Spółka wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 22/16 wskazano, iż wobec braku jednoznacznego stanowiska Spółki, czy żądane informacje stanowią informację publiczną czy też nie, koniecznym jest ponowne rozważenie tej kwestii i albo udzielenie odpowiedzi na piśmie w przypadku uznania, iż nie mamy do czynienia z informacja publiczną, albo wydanie decyzji. Stosując się do zaleceń Sądu Spółka po ponownym przeanalizowaniu sprawy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformowała Stowarzyszenie, że nie jest możliwe udzielenie żądanych informacji, gdyż w jej ocenie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zarzuty dotyczące bezczynności są nieuprawnione, wobec czego skarga na bezczynność jest bezzasadna. Dalej Spółka wskazała, nie posiada żądanych dokumentów, gdyż Stowarzyszenie żąda informacji, które częściowo wynikają z ogólnych przepisów dotyczących funkcjonowania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością np. Kodeksu spółek handlowych lub ustawy o rachunkowości (pkt 1 wniosku) i ich udzielenie byłyby udzieleniem informacji/opinii prawnej, a w pozostałej części udostępnienie danych finansowych (pkt 2 wniosku) musiałoby się wiązać z przygotowaniem dokumentu - zestawienia, które na chwilę obecną nie istnieje, gdyż żądany dokument (zysk lub strata narastająco na przestrzeni lat) nie jest sporządzany. W takiej sytuacji, gdyby uznać, że dane te są informacją publiczną, to należałoby stwierdzić, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a więc koniecznym byłoby zobowiązanie Stowarzyszenia do wykazania interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w odniesieniu do skargi na bezczynność nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe określone w art. 53 P.p.s.a. Oznacza to, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie aż do załatwienia przez podmiot zobowiązany sprawy przez udostępnienie informacji publicznej lub wydanie decyzji. Nadto co zostało już wcześniej, wskazane strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. Stąd wniosek Spółki o odrzucenie skargi Sąd uznał za nieuprawniony i sprawę rozpoznał merytorycznie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Spółka zobowiązana była, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa, bardzo ogólna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za informację publiczną należy uznać każdą informację wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, Lex nr 1664475). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz; podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 22/16, iż nie ulega wątpliwości, że Komunikacja Miejska [...] Sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...] i która wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 5) do udostępniania informacji publicznej. Sąd stwierdza, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej (bądź inne podmioty obowiązane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej), treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta, zdaniem Sądu jest niewątpliwa, bowiem określone dokumenty wytworzone w związku z działalnością Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. realizującej zadania w zakresie transportu publicznego i dysponującej majątkiem publicznym mają charakter informacji publicznej. Wprawdzie Spółka podaje, że Gazeta [...] prowadzi działalność komercyjną, to jednak wchodzi w skład Komunikacji Miejskiej [...] Spółki z o.o. jako jej wewnętrzny składnik, a Spółka ta gospodaruje mieniem komunalnym. Spółka wprawdzie twierdzi, że jej działalność w zakresie wydawania Gazety [...] stanowi działalność komercyjną niezwiązaną z wykonywaniem zadań publicznych i nie finansowaną ze środków publicznych to jednak, zdaniem Sądu, podział ten nie zmienia faktu, iż działalność komercyjna stanowi integralny składnik Komunikacji Miejskiej [...] Spółki z o.o. podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i gospodarującego mieniem komunalnym. Zauważyć też należy, iż pojęcie sprawy publicznej jest integralnie związane z informacją publiczną, która w swej istocie dotyczy kwestii mającej znaczenie dla większej liczby osób oraz ważnej z punktu widzenia społeczności lokalnej. Wydawcą Gazety [...] jest Spółka, której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...]. Spółka działająca w oparciu o mienie komunalne i finansowana ze środków publicznych. Oznacza to, że również w zakresie tej działalności (komercyjnej) podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] września 2015 r. dotyczył informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. Spółka błędnie przyjęła, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformowała Stowarzyszenie pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Ten sposób załatwienia sprawy spowodował, że Spółka pozostaje w bezczynności i stąd konieczność zobowiązania Spółki przez Sąd do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] września 2015 r. pkt 1 wyroku. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2015 r. stwierdził, że Komunikacja Miejska [...] Spółka z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, natomiast nie przesądził, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, pozostawiając tę kwestię ocenie Spółki. Sąd ten stwierdził, że ponownie rozpatrując wniosek o udzielenie informacji publicznej organ po pierwsze musi dokonać analizy czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej z uwzględnieniem umiejscowienia Gazety [...] w strukturze Spółki. Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony Spółce w lipcu 2016 r. Rozpoznanie wniosku przez Spółkę nastąpiło [...] lipca 2016 r. To, że skarżący skargę na bezczynność złożył dopiero [...] kwietnia 2017 r. zatem 10 miesięcy po otrzymaniu pisma, nie może obciążać Spółki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, zaś na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. jak w pkt. 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. – pkt. 3 wyroku. Kwota 100 zł stanowi wpis od skargi.