II SAB/Wa 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2017 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył drogą elektroniczną - za pośrednictwem ePUAP do Gminy W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Z wniosku wynika, że Stowarzyszenie zwróciło się o przesłanie na skrytkę ePUAP informacji: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że doręczenie wniosku w dniu [...] grudnia 2017 r. potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia (zał. nr 2 do skargi). Pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi określonych przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący przy wysyłaniu swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] grudnia 2017 r. skorzystał z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), specjalnie dedykowanej komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej, która umożliwia składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym bez konieczności stosowania podpisu kwalifikowanego (Profil|Zaufany). Skarżący wysłał swój wniosek na skrytkę przypisaną Gminie W., uzyskał UPP. W ocenie skarżącego Wójt Gminy W. dopuścił się rażącej bezczynności. Dla kwalifikacji bezczynności skarżonego organu znaczenie ma również czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku (ponad 3 miesiące). W niniejszej sprawie organ obowiązany, ignorując przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie udostępnił wnioskowanej informacji, uchylając się jednocześnie od wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wójt Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Zdaniem organu skarga nie jest uzasadniona. Wójt podniósł, że o fakcie, iż w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący skierował w formie elektronicznej - za pośrednictwem ePUAP do Gminy W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dowiedział się ze złożonej w dniu [...] marca 2018 r. skargi na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2017 r. Powyższe zostało niezwłocznie zweryfikowane na poczcie mailowej organu, na której nie było śladu po przesłanej wiadomości a pracownik obsługujący sekretariat także nie przypominał sobie, by takie zapytanie wpłynęło na obsługiwaną skrytkę ePUAP. Dopiero po analizie przez informatyka obsługującego Urząd Gminy, serwera poczty, okazało się, że przedmiotowa korespondencja została faktycznie wysłana przez skarżącego do organu za pośrednictwem ePUAP. Informatyk ustalił, że Urząd odczytuje wiadomości kierowane na skrytkę e-PUAP tzw. "domyślną" utworzoną na potrzeby własne Urzędu. Przedmiotowy wniosek wpłynął na skrytkę e-PUAP tzw. "ESP" utworzoną obligatoryjnie na potrzeby [...] i nie został odczytany z powodu błędu konfiguracji wysyłania powiadomień na skrzynkę mailową Urzędu m.in. o oczekujących lub przeterminowanych wiadomościach. Organ podniósł przy tym, iż wskazywanie przez skarżące Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., że "Gmina W. do dzisiaj nie odpowiedziała na nasz wniosek z dnia [...].01.2017 r. (...)" jest niezgodne z prawdą. Zaznaczył, że wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. nie został wysłany do organu. Skarżący pismem z dnia [...] października 2017 r. (sobota) przesłanym drogą elektroniczną, które organ odebrał [...] października 2017 r. (poniedziałek) poinformował organ, że nie otrzymał informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Z załączonej do pisma wiadomości z [...] stycznia 2017 r. w żaden sposób nie wynika, że skarżący taki wniosek do organu wysłał. Natomiast organ stoi na stanowisku, że wiadomości takiej nie otrzymał — co zostało zaznaczone w odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2017 r. skierowane do skarżącej [...] października 2017 r. Traktując wniosek jako nowo złożony, organ sporządził odpowiedź na zapytanie skarżącego i następnego dnia, tj. [...] października 2017 r. drogą elektroniczną została skarżącemu udzielona odpowiedź na załączony do pisma wniosek wraz wszystkimi informacjami. Zatem żądanie skarżącego złożone w skardze z dnia [...] marca 2018 r. o zobowiązanie przez Sąd organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. należy zdaniem organu uznać za bezzasadne, gdyż skarżący wnioskowaną informację uzyskał jeszcze przed ponaglającym wnioskiem z [...] grudnia 2017 roku. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie terminom przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek datowany na dzień [...] stycznia 2017 r. następnego dnia po jego otrzymaniu. Natomiast brak odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2017 r. nie wynikał z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, lecz z błędu systemu informatycznego, niezależnego od czynnika ludzkiego. Zdaniem organu, mając na uwadze, że udzielił niezwłocznie informacji na wniosek z datą [...] stycznia 2017 r., nie można mówić w tym przypadku o bezczynności Wójta Gminy W., a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zważywszy, że organ był w niewiedzy odnośnie złożonego drogą elektroniczną - za pośrednictwem ePUAP- wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., nie miał możliwości podjąć żadnych czynności w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dodał, że skarżący został powiadomiony drogą elektroniczną na wskazywane wcześniej adresy e-mail, że wnioskowana informacja została udzielona [...] października 2017 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wskazał, że nie otrzymał na swoją skrzynkę elektroniczną wiadomości Gminy W. z dnia [...] października 2017 r., w przeciwnym wypadku nie ponawiałby wniosku za pomocą platformy ePUAP. Podniósł, że jeśli chodzi o informację publiczną wnioskowaną [...] stycznia 2017 r., a następnie [...] grudnia 2017 r., to organ doręczył ją Stowarzyszeniu skutecznie dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wójt Gminy W. jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Niewątpliwie informacje dotyczące wykonywania przez gminę zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, o które skarżący wnioskował pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., stanowią informacje o sprawie publicznej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., Sąd stwierdził, że była ona zasadna w chwili jej wniesienia. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia tego wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu 27 grudnia 2017 r. Zauważyć należy bowiem, że wniosek z [...] grudnia 2017 r. złożony został o godzinie 22.39 (piątek). Przyjąć należało zatem, że organ miał realną możliwość zapoznania się z wnioskiem w dniu [...] grudnia 2017 r. (poniedziałek). Ostatni dzień terminu ustawowego na udzielenie odpowiedzi przypadał 25 grudnia 2017 r., a zatem termin ten uległ przesunięciu na dzień 27 grudnia 2017 r. (środa). Skarga do Sądu złożona została 21 marca 2018 r. Wobec tego, że żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona [...] kwietnia 2018 r., brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem skargi z dnia 21 marca 2018 r. na bezczynność było nierozpatrzenie przez organ wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd nie oceniał tym samym, czy organ rozpatrzył w ustawowym terminie inny wniosek skarżącego (tzn. z innej daty). Wskazania wymaga też, że Sąd nie mógł przyjąć, iż żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona jeszcze przed złożeniem wniosku z [...] grudnia 2017 r. (w odpowiedzi na inny wniosek Stowarzyszenia), albowiem organ nie przedstawił dowodu, który potwierdzałby doręczenie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji przed tą datą. Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. oświadczył nadto, że nie otrzymał na swoją skrzynkę elektroniczną wiadomości Gminy z dnia [...] października 2017 r. Kwestia wcześniejszej korespondencji między skarżącym a organem pozostała tym samym bez wpływu na ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślenia wymaga też, iż skutki trudności, błędów, czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organ administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z organem (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (v. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawanie organu w niewiedzy co do złożonego za pośrednictwem ePUAP wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., na co organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, nie czyni tym samym skargi z dnia 21 marca 2018 r. niezasadną na dzień jej wniesienia. Bezczynność ta nie miała jednakże w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieudostępnienie w ustawowym terminie żądanej informacji spowodowane było kłopotami technicznymi (błąd konfiguracji wysyłania powiadomień) i nie wynikało z zamierzonego działania organu. Nadto, choć kwestia wcześniejszej korespondencji między skarżącym a organem nie wpłynęła na ustalenie Sądu, co do tego, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., to pozwala przyjąć, że nieudostępnienie żądanej informacji w ustawowym terminie nie było działaniem nakierowanym na pozbawienie skarżącego możliwości realizacji konstytucyjnego uprawnienia. Organ w sprawie tej nie kwestionował nadto ani tego, że jest podmiotem zobowiązanym, ani tego, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. oraz wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.