II SAB/Wa 230/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku W. K. w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W.K. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: 28 września 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej: "Minister", "organ", o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa". Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 577/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2258/21 oddalił skargę kasacyjną Ministra. W wyniku powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu) przekazał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji akta sprawy wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku. W dniu 12 lutego 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie W.K., którym wezwał organ do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. W.K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 577/19. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w związku z jego wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., zgodnie z wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 577/19, w terminie miesiąca, dokonanie kontroli w zakresie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Dodatkowo poinformował, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ zakwestionował żądanie zasądzenia sumy pieniężnej i orzeczenia grzywny. Minister wydał w dniu [...] marca 2024 r. decyzję nr [...] w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wniesieniem skargi, Wojciech Kaliński wystąpił do Ministra z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. poz. 572), dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935); dalej: "p.p.s.a." Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania przewlekłego prowadzenia postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Stosownie do art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Jest okolicznością niesporną w sprawie, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 577/19, wraz z aktami administracyjnymi sprawy, został doręczony organowi w dniu 16 sierpnia 2023 r., a zatem od tej daty zaczął biec ponownie termin do rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ administracji winien działać w sposób sprawny, nie przekraczając terminów, które ustawodawca określił jako wystarczające do załatwienia sprawy administracyjnej. W myśl normy art. 35 k.p.a., powinien więc załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeśli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 577/19 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r., ponieważ do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie rozpoznał przedmiotowej sprawy. Przyjmując nawet, że przedmiotowa sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, organ uchybił ustawowemu terminowi, zakreślonemu na rozpoznanie sprawy administracyjnej, o ponad 5 miesięcy. Bezspornie zatem organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję w dniu [...] marca 2024 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do wydania decyzji. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym, strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 577/19 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Zdaniem Sądu, zaistniałe przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest tak znaczne, aby zakwalifikować je jako rażące. W opinii składu orzekającego, okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, bowiem ten sprawę ostatecznie rozstrzygnął decyzją administracyjną. Nie jest także zasadny wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, która stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu. Ma ona zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (vide postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16). Stwierdzenie bezczynności organu (zwłaszcza bez rażącego naruszenia prawa), jak również ogólne umotywowanie wniosku przez skarżącego, nie jest wystarczające do przyznania sumy pieniężnej. Nadto, zwłoka Ministra w załatwieniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem zaniechań, które można zinterpretować, jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę o, czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., skarżący był zwolniony od kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.