II SAB/Wa 234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. C. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego S. C. kwotę 363,70 (słownie: trzysta sześćdziesiąt trzy 70/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. S. C. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o podanie na piśmie wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu S. R. za miesiąc grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami. W odpowiedzi dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSW w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował, że wynagrodzenie Podsekretarza Stanu w MSW jest wypłacane zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 ze zm.). Powyższe wynagrodzenie składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwotach wynikających z ww. przepisów oraz dodatku za wysługę lat w wysokości i według zasad obowiązujących pracowników urzędów państwowych. Jednocześnie stwierdził, iż wysokość indywidualnych wynagrodzeń osób zatrudnionych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, w tym S. R., nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych S. C. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 Kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od podania informacji o wysokości wynagrodzenia S. R. – Podsekretarza Stanu w MSW i z tej przyczyny będącego osobą pełniącą funkcję publiczną (funkcjonariusz publiczny – art. 115 § 19 Kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego), w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego zatrudnionego w administracji rządowej na szczeblu centralnym, stanowi przy tym informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osoby pełniącej funkcję publiczną (art. 34 ustawy o finansach publicznych) i mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej). Skarżący wskazał również, że organ nie uczynił zadość jego żądaniu, ponieważ w odpowiedzi na wniosek o podanie konkretnej wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego (art. 115 § 19 kk w zw. z art. 115 § 3 pkt 4 kk) organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną oraz wymijająco przywołał tytuły przepisów prawnych, na podstawie których ustala się i wypłaca wysokość wynagrodzenia dla funkcjonariusza publicznego w randze Podsekretarza Stanu, tytułem miesięcznego wynagrodzenia. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania według spisu. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo, przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem żądanej informacji za informację publiczną. Wskazał także, że odmowa udzielenia informacji publicznej, np. z uwagi na naruszenie prawa do prywatności, wymaga wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 5 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż wysokość wynagrodzenia brutto i netto Podsekretarza Stanu w MSW nie ma związku z pełnioną funkcją (tzn. warunkami jej powierzenia i wykonywania) i jest indywidualną sprawą wynikającą z powołania na stanowisko przez Prezesa Rady Ministrów, uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 ze zm.), rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Wysokość wynagrodzenia podsekretarza stanu jest elementem powołania na stanowisko, którego treść jest znana tylko osobie powołującej na stanowisko i osobie powoływanej, zaś dokument o wysokości wynagrodzenia jest dokumentem prywatnym, który jest umieszczony w aktach osobowych osoby powoływanej, które ma obowiązek prowadzić podmiot, w którym dana osoba została powołana na stanowisko, a ich treść nie może być udostępniana bez zgody osoby powołanej na stanowisko, osobom trzecim. Organ zwrócił też uwagę na obowiązek respektowania przez podmiot prowadzący akta osobowe regulacji ujętych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niezależnie od tego organ podał skarżącemu akty prawne, na podstawie których zostało ustalone wynagrodzenie podsekretarza stanu, wskazanego przez zainteresowanego. Wystarczy zatem dokonać prostych działań matematycznych, by uzyskać żądane informacje. Natomiast wysokość wynagrodzenia netto tym bardziej nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest to kwota, która pozostaje osobie powołanej na stanowisko do swobodnej dyspozycji, stanowi ona tzw. faktyczne wynagrodzenie, o którego wysokości mają wiedzę wyłącznie osoby uprawnione w danym podmiocie i sama osoba powołana na stanowisko. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, jak stanowi przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa" orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzję administracyjne; 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone z pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (...); 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach w pkt 1-4a. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. By możliwa była ocena wystąpienia bezczynności, w pierwszej kolejności ustalenia wymagają kwestie, czy istotnie żądanie dotyczy informacji publicznej oraz czy jego adresat jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "udip". Stosownie do brzmienia art. 1 ust 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip, poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie skarżący wniósł o podanie wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu w MSW S. R. za miesiąc grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że definicja majątku publicznego w ujęciu przedmiotowym oznacza majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem, zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (zob. A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Zwraca się również uwagę, że informacje w zakresie majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 187). Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne, co wynika m.in. z wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wr 383/12 – dotyczącego wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej; w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta i innych pracowników samorządowych (orzeczenia dostępne w internecie). Transparentność życia publicznego zaakcentował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK – A z 2006 r. Nr 3, poz. 30) stwierdzając, iż w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. W ocenie Sądu żądanie ujawnienia wynagrodzenia, jakie otrzymuje Podsekretarz Stanu w MSW S. R., dotyczy informacji publicznej, gdyż wymieniony jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 Kodeksu karnego, stanowiącego, iż osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określane lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Ponad wszelką wątpliwość Minister Spraw Wewnętrznych, jako członek władzy wykonawczej, jaką jest Rada Ministrów, jest organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, do czego zobowiązuje go przepis art. 16 ust. 1 i 2 udip. Oznacza to, że z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a dany akt nie został podjęty. W szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich dokonaniu lub podjęciu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. W niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie można uznać za udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 udip), odesłania skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 ze zm.). Także argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, iż mając na względzie powołane wyżej akty prawne oraz przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 ze zm.), wystarczy dokonać prostego działania matematycznego by uzyskać informację o wynagrodzeniu wskazanego podsekretarza stanu, nie stanowi prawidłowego wykonania obowiązku informacyjnego na podstawie udip. Zauważenia przy tym wymaga okoliczność, iż dokonane obliczenie wynagrodzenia z istoty nie obejmuje premii bądź nagród, a takich wypłat dla wymienionego podsekretarza stanu wykluczyć nie można. Natomiast powołanie się na ochronę danych osobowych, czy też ochronę prywatności, co zdaje się sugerować organ, łączy się z obowiązkiem ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip). W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.