II SAB/Wa 240/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego [...] do rozpatrzenia punktu 2 wniosku R. S. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. R.S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: kserokopii umowy zawartej przez organ z podmiotem prowadzącym kantynę, kserokopii decyzji organu wydanych na podstawie art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r., poz. 7713 z późn.zm.) za 2015 r. (o ile takowe były wydawane) oraz informacji, jaki działania podjął organ w związku z wysokimi cenami w kantynie i stanowiskiem Dyrektora Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej wyrażonym w Forum Penitencjarnym Nr 4 (203), str. 20-21. Pismem z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] wezwał skarżącego do podania informacji odnośnie sposobu i formy udzielenia informacji publicznej, ponieważ w ww. wniosku takich danych skarżący nie zawarł. Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżący wyjaśnił, iż w zakresie pkt 1 i 2 wniosku domaga się kserokopii dokumentów, zaś w zakresie pkt 3 informacji na piśmie. W piśmie z [...] lutego 2016 r. organ poinformował skarżącego, że informacje, wymienione przez niego w pkt 2 wniosku z [...] stycznia 2016 r. nie są sprawami publicznymi i nie zostaną skarżącemu przekazane. Jednocześnie, odnosząc się do pkt 1 ww. wniosku, przy piśmie przesłano kserokopię umowy z [...], zaś w zakresie pkt 3 wniosku odesłano skarżącego do § 4 ust. 1 tejże umowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2016 r. skarżący zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego [...] bezczynność w sprawie jego wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do udostępnienia mu żądanej przez niego w pkt 2 wniosku z [...] stycznia 2016 r. informacji publicznej; - stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w szczególności kosztów sporządzenia skargi oraz kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił jej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. Jako podstawę prawną tego wniosku skarżący wskazał art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując iż skoro Dyrektor Aresztu Śledczego [...] odpowiedział na oba pisma skarżącego, zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Wnioskiem z 14 marca 2016 r. skarżący zwrócił się do Sądu o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego), co uzasadnił tym, iż nie posiada żadnego majątku ani dochodów, gdyż od 2007 r. przebywa w zakładzie karnym. Postanowieniem z 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki przyznał R. prawo pomocy w żądanym zakresie. Pismem z 4 maja 2016 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] przyznała pełnomocnictwo do reprezentowania go w niniejszej sprawie radcy prawnemu K.P.. Pismem z 6 czerwca 2016 r. radca prawny K.P., działając w imieniu skarżącego, w całości podtrzymał jego dotychczasowe stanowisko, wnosząc i wywodząc jak w skardze z 14 marca 2016 r. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu wg norm prawem przypisanych, tj. w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U., poz.1804 z późn.zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a: 1) 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie nierozpoznania pkt 2 jego wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.)., powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśnić również należy, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostęnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, uznać należy i okoliczności tej nie kwestionuje organ, że Dyrektor Aresztu Śledczego [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 4) oraz o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a), w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W pkt 2. wniosku z [...] stycznia 2016 r. skarżący domagał się udostępnienia kserokopii decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] wydanych na podstawie art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r., poz. 7713 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach kierownik jednostki organizacyjnej może zwolnić osobę ubiegającą się o wstęp na teren jednostki organizacyjnej z obowiązku przekazywania do depozytu przedmiotów niebezpiecznych i przedmiotów niedozwolonych. W świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m. in. zakłady karne i areszty śledcze. Zezwolenia Dyrektora Aresztu Śledczego [...] wydawane w tym zakresie mają postać odręcznej adnotacji o treści "Zgoda", z podpisem Dyrektora Aresztu, jego pieczęcią i datą podpisania, które to adnotacje są nanoszone na notatki służbowe sporządzane przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. W notatkach tych wskazywana jest osoba (osoby), której zgoda ta ma dotyczyć oraz przedmiot (przedmioty), która ta osoba zamierza wnieść na teren Aresztu. W ocenie Sądu zgoda dyrektora aresztu śledczego wydawana na podstawie art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawiera ona oświadczenie woli dyrektora aresztu śledczego, jest utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, i jest złożona do akt sprawy. W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2016 r. (pkt 2) nie posiada waloru informacji publicznej. Dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący odnoszą się do zasad funkcjonowania Aresztu Śledczego [...], a nadto stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji organ obowiązany był do realizacji żądania, gdyż dokumenty takie znajdują się w jego zasobach. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku. Organ zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek we wskazanym zakresie w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po wcześniejszej ocenie, czy dokumenty te wymagają anonimizacji z uwagi na zawarte w nich dane osobowe osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi, a jeśli tak to w jakim zakresie, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w przypadku zaistnienia przesłanek tej odmowy. Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez skarżącego [...] stycznia 2016 r. w momencie orzekania przez Sąd nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru kwalifikowanego. Z tych samych względów Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić należy, że w rozstrzygnięciu Sądu nie mogło się znaleźć stwierdzenie, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie nie udostępnił jej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu może bowiem wydać wyłącznie rozstrzygnięcia przewidziane w art. 149 P.p.s.a. Art. 23 u.d.i.p., który stanowi, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, jest zaś przepisem stosowanym przez sąd karny w sprawach karnych o nieudostępnienie informacji publicznej. Wskazać również należy, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie natomiast z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 P.p.s.a.). Skarżący postanowieniem Sądu z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 22/16, został całkowicie zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, jak też ustanowiono na jego rzecz pełnomocnika z urzędu. Skarżący nie poniósł zatem kosztów sądowych, a sprawa z jego skargi została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Do niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 1 oraz § 2 P.p.s.a. nie można zaś zaliczyć kosztów sporządzenia skargi oraz kosztów wysłanej korespondencji.