II SAB/Wa 243/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Gospodarki Komunalnej z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga O. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Gospodarki Komunalnej w C. (dalej także jako "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] grudnia 2024 r., złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p." Spółka zwróciła się do organu o wskazanie: 1) ilości stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych wartości parametrów jakościowych w ściekach przemysłowych w stosunku do dopuszczalnych wartości określanych każdorazowo w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, 2) sumarycznej wysokości (suma wysokości) naliczonych opłat za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, zgodnie z każdorazowo obowiązującą taryfą za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] listopada 2024 r. Pismem z 17 grudnia 2024 r. organ działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił Spółkę, że wyznacza nowy termin na załatwienie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2024 r. Nowy termin na załatwienie wniosku określił na dzień 31 stycznia 2025 r. Jednocześnie wyjaśnił, że powodem opóźnienia w załatwieniu ww. wniosku jest obszerność wnioskowanej informacji, konieczność weryfikacji dokumentów i wygenerowanie zbiorczego zestawienia żądanych informacji, jak również z uwagi na treść wniosku prawidłowe rozdzielenie sfery publicznej od sfery prawnie chronionej tajemnicy przedsiębiorcy. Następnie, pismem z [...] stycznia 2025 r. organ poinformował Spółkę, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2817/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku Spółki jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów jako przedsiębiorcy na rynku hurtowego odbioru i oczyszczania ścieków z terenu aglomeracji otwockiej. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem przy pomocy tej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Organ wskazał, że Spółka i Gospodarka Komunalna w C. - samorządowy zakład budżetowy Gminy C. od wielu lat prowadzą trudne negocjacje w sprawie zawarcia umowy świadczenia usługi hurtowego zrzutu i oczyszczania ścieków komunalnych z terenu Gminy C., jak również między stronami toczyło się wiele postępowań sądowych dotyczących zasadności i wysokości opłat z tego tytułu, w tym opłat dodatkowych za ponadnormatywny zrzut ścieków. Informacje zawarte w treści wniosku dotyczą sfery technicznej i organizacyjnej Gospodarki Komunalnej w C. i posiadają dla zakładu realną wartość gospodarczą. Zgodnie z utrwaloną praktyką sądów administracyjnych, informacja publiczna, która dotyczy podmiotu we własnej sprawie, nie zawsze może zostać udzielona, zwłaszcza gdy wnioskujący jest stroną zainteresowaną w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, a ujawnienie informacji mogłoby naruszyć przepisy prawa dotyczące ochrony danych osobowych, tajemnic zawodowych lub innych danych objętych szczególną ochroną. W niniejszym przypadku wnioskowana informacja jest objęta ograniczeniami wskazanymi w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jej ujawnienie może naruszyć interesy innych podmiotów, w tym dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, które są chronione na mocy przepisów prawa cywilnego. W związku z powyższym, Spółka nie spełnia przesłanek do uzyskania żądanej informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 20 lutego 2024 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Spółki z [...] grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku Sądu, 2) zasądzenie od organu na rzecz Spółki wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, w trybie przewidzianym w art. 16 u.d.i.p. Organ odmówił zaś wnioskowanej informacji bez zachowania wymaganej formy, w ostatnim zdaniu pisma wskazując, że "wnioskujący nie spełnia przesłanek do uzyskania żądanej informacji w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej". Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w jego piśmie z [...] stycznia 2025 r. wskazała, że pomiędzy skarżącą a Gospodarką Komunalną w C. nie toczą się żadne postępowania sądowe ani administracyjne. Jedyną okolicznością wskazywaną przez organ, znajdującą pokrycie w łączących strony stosunkach prawnych jest fakt prowadzenia negocjacji w zakresie uregulowania umownego świadczonych przez skarżącą na rzecz Gospodarki Komunalnej w C. usług odbioru i oczyszczenia ścieków komunalnych z terenu Gminy C. Wniosek skarżącej dotyczy sumarycznej ilości stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych wartości parametrów jakościowych w ściekach przemysłowych w stosunku do dopuszczalnych wartości określanych każdorazowo w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe zaopatrzenie ścieków oraz sumarycznej wysokości (sumy wysokości) naliczonych opłat za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, zgodnie z obowiązującą taryfą. Wniosek nie dotyczy skarżącej, ani świadczonej przez skarżącą usługi. Skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż wnioskowane informacje nie dotyczą sprawy publicznej. Dotyczą one bowiem majątku i działalności samorządowego zakładu budżetowego, wynikającej ze stosowania na terenie Gminy C. taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Stosowanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy i informacje wynikające z ich stosowania, mając na uwadze publiczny charakter majątku i działalności samorządowego zakładu budżetowego bezspornie dotyczą sprawy publicznej, a tym samym podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca zauważyła, że pomimo wywodu dotyczącego posiadanego przez nią interesu "we własnej sprawie" wydaje się, że organ dostrzega, iż wnioskowane informacje stanowią informacje podlegające obowiązkowi udostępnienia w trybie u.d.i.p., gdyż odmawia jej udzielenia, w dalszej treści odpowiedzi powołując się na przesłanki określone w art. 5 ww. ustawy. Organ wprawdzie wskazuje, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, niemniej jednak w ocenie skarżącej wnioskowanym informacjom trudno przyznać pryzmat informacji mających walor techniczny, technologiczny, organizacyjny itd. Ilość stwierdzonych przypadków wprowadzenia do sieci nieczystości ciekłych o przekroczonych parametrach jakościowych w ściekach, czy sumę wysokości opłat wynikających z tych przekroczeń, stanowiącą sposób stosowania powszechnie znanych i stosowanych przez wszystkich użytkowników sieci wodociągowych i kanalizacyjnych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków trudno uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ nie wykazał również jakie konkretnie strefy ochrony przedsiębiorcy byłyby zagrożone, ograniczając się do stwierdzenia "informacje zawarte w treści wniosku dotyczą. technicznej i organizacyjnej Gospodarki Komunalnej w C. i posiadają dla zakładu realną wartość gospodarczą". Organ nie wykazał wpływu ujawnienia wnioskowanej informacji na "sferę techniczną i organizacyjną Gospodarki Komunalnej w C." i nie wskazał na czym polega w tym przypadku "realna wartość gospodarcza". Organ nie wskazał również jakie działania podjął, przy zachowaniu należytej staranności, w celu utrzymania ich (informacji) w poufności. W konkluzji skarżąca wskazała, że ze względu na powyższe zarzuty i ich uzasadnienie, w jej ocenie, organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z [...] stycznia 2025 r. skierowanym do skarżącej, w którym odmówił udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc przede wszystkim okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie w sposób poprawny załatwił sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej. Przystępując do powyższych rozważań wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tj. nie reaguje na wniosek w jeden z w/w sposobów. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że adresat wniosku nie dopuścił się bezczynności, i rozpoznał wniosek skarżącej inicjujący niniejsze postępowanie. W ocenie Sądu analiza ta pozwala bowiem na przyjęcie, że pismo organu z [...] stycznia 2025 r. może zostać uznane za ułomną decyzję administracyjną. Z treści tego pisma wynika bowiem niewątpliwie to, od jakiego podmiotu pochodzi i do kogo została skierowana. Zawiera również stanowcze oświadczenie adresata wniosku co do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak też podanie przyczyny odmowy udostępnienia żądanych danych. Nadto omawiany dokument opatrzony jest datą oraz podpisem uprawnionej osoby, która go wydała z oznaczeniem pełnionej przez tę osobę funkcji w pytanym podmiocie. Dyrektor Gospodarki Komunalnej w C. - zakładu budżetowego Gminy C. posiada bowiem uprawnienie do skutecznego wydania decyzji w imieniu podmiotu, który reprezentuje. Powyższych konkluzji co do spełniania przez omawiany dokument minimalnych wymogów stawianych decyzji administracyjnej nie zmienia okoliczność braku szczegółowego wskazania wyczerpującego uzasadnienia czy też pouczenia o środku odwoławczym. Powyższe braki nie pozbawiają bowiem omawianego dokumentu waloru decyzji administracyjnej. Mogłyby one ewentualnie stanowić podstawę do uchylenia takiej decyzji. Takie rozstrzygnięcie mogłoby jednak zostać wydane jedynie przez Sąd rozpoznający skargę na daną decyzję. W sytuacji zaś gdy przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na bezczynność, Sąd nie mógł wychodzić poza zakres rozpoznawanej sprawy i wypowiadać się co do poprawności merytorycznej decyzji z [...] stycznia 2025 r. Wyjaśnić należy, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, należy mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu - gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12 z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4530/21, z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1180/23). Takie stanowisko jednoznacznie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych również jednolicie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności określenie rodzaju pisma (czyli w tym przypadku słowa "decyzja"). Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia rozpoznawanej skargi. Przed je wywiedzeniem przez skarżącą wydał bowiem decyzję rozstrzygającą wniosek inicjujący postępowanie. Postąpił więc w jeden ze sposobów wskazanych we wstępie do przedmiotowych rozważań. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.