II SAB/Wa 248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu [...] wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. (dalej "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") pismem z [...] września 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania punktu 3 jej wniosku z [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w punkcie 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r., skarżąca zwróciła się do organu z pytaniem, czy doszło do niewywiązania się z umowy dotyczącej budowy ul. Santockiej zawartej pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa a inwestorem (tj. spółką pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa), a jeśli tak czy w związku z tym Prezydent wystąpił do inwestora o zapłatę kary umownej zgodnie z umową. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanej informacji skarżąca wskazała formę elektroniczną - na adres mailowy który podała we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2024 r. organ wskazał, że kwestie warunków prawnych ewentualnego rozpoczęcia egzekwowania realizacji ww. umowy od inwestora, czy też taktyki procesowej z tym związanej, z uwagi na potwierdzenie dalszej realizacji po stronie inwestora zobowiązań z ww. umowy, mając na względzie interes prawny m.st. Warszawy, nie posiadają przymiotu informacji publicznej i w związku z powyższym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ nadto dodał, że inwestor zobowiązał się, że przystąpi do czynności projektowych oraz uzgodnień z jednostkami miejskimi m.st. Warszawy celem wykonania przedmiotu umowy. Następnie pismem z [...] września 2024 r. skarżąca złożyła opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, skazanie Burmistrza Dzielnicy [...] – R. M. na karę bezwzględnego pozbawienia wolności a przynajmniej nałożenie grzywny zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ww. Burmistrz nie udzielił jej odpowiedzi na proste pytanie czy doszło do wywiązania się inwestora z podpisanej umowy na które odpowiedź jest raczej prosta - tak lub nie, ani na drugą część pytania. Zamiast tego zaś zaczął się rozpisywać o czymś o co wnioskodawczyni nie pytała. Burmistrz odmawiając udzielenia informacji publicznej, powinien wskazać podstawę prawną tej odmowy - musi podać przepis, który przewiduje, że dana informacja jest wyłączona z publicznego dostępu a tego nie zrobił. Wnioskowana przez skarżącą informacja jak najbardziej podlega udostępnieniu informacji publicznej - gdyż intencją ustawodawcy było umożliwienie obywatelem nadzoru nad działaniem władzy. W ocenie skarżącej, w związku z tak udzieloną odpowiedzią, organ pozostaje w bezczynności, gdyż jak to wskazał NSA - bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To zaś czyni niniejszą skargę w tym punkcie zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie wskazał nadto, że zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym ze spotkania w dniu [...] grudnia 2023 r. spółka pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa zobowiązała się do opracowania dokumentacji projektowej do dnia [...] grudnia 2024 r., a następnie do realizacji robót budowalnych. Na chwilę obecną inwestor nie realizuje umowy zgodnie z jej treścią, natomiast w świetle podjętego zobowiązania przez ww. spółkę, m.st. Warszawa nie naliczyło inwestorowi kary umownej. Odpowiedź wnioskodawczyni została udzielona w terminach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w zakresie kompetencji i posiadanej wiedzy przez Burmistrza Dzielnicy [...] wobec czego nie ma podstaw do stawiania zarzutu w zakresie bezczynności w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej też jako "u.d.i.p.") Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Prezydent jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak zaś powszechnie przyjmuje się - co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Słusznie więc wskazała skarżąca, że informacja czy doszło do niewywiązania się z umowy dotyczącej budowy ul. S. zawartej pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa a inwestorem, a jeśli tak czy w związku z tym Prezydent wystąpił do inwestora o zapłatę kary umownej zgodnie z umową, stanowi informację publiczną. Żądana przez nią informacja niewątpliwie związana jest bowiem z gospodarowaniem środkami publicznymi. Skoro zaś spełniony został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącej, do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak zaś podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 29 lipca 2024 r. Zatem termin do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli [...] sierpnia 2024 r. Tymczasem, żądana przez skarżącą informacja została udostępniona przez organ dopiero w dniu [...] września 2024 r. wraz z odpowiedzią na skargę. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] lipca 2024 r. Tym samym skarga na bezczynność organu była zasadna na dzień jej wniesienia. W związku z powyższym uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Skoro zaś wniosek skarżącej, wprawdzie z uchybieniem ustawowych terminów o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został jednak ostatecznie załatwiony w dniu [...] września 2024 r., brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2024 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W związku z wnioskiem zawartym w skardze, wyjaśnić jeszcze na koniec skarżącej należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzeczenia kary pozbawienia wolności, jak również do nałożenia grzywny zgodnie z art. 23 u.d.i.p. Te kwestie pozostają bowiem w kompetencji sądu powszechnego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych), Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.