II SAB/Wa 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. J. z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga S. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2019 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2017 r.) S. J. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, zwana dalej: u.z.e.f.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a u.z.e.f., po rozpatrzeniu ww. wniosku, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2019 r.) skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Pismem znak [...] z 1dnia [...] marca 2019 r., organ powołując art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), zawiadomił skarżącego o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r. Jako przyczynę wskazał konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy. Pismem znak [...] z dnia [...] września 2019 r., organ na podstawie art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a., po raz drugi zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2020 r., wskazując na konieczność dokonania jej wnikliwej analizy. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącego, iż jego sprawa powinna zostać załatwiona w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. Powyższe wynika z konieczności dokonania jej wnikliwej analizy. Wyjaśnił przy tym, że na długość ww. terminu bezpośredni wpływ ma znaczna ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwiająca pełną realizację zasady szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ po raz czwarty poinformował skarżącego, iż jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Nowy termin jej rozpoznania określił do dnia [...] października 2020 r. Wskazał jednocześnie, iż powyższe wynika z konieczności dokonania jej wnikliwej analizy. Wyjaśnił też, że na ww. termin bezpośredni wpływ ma znaczna ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwiająca pełną realizację zasady szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu – [...] października 2020 r.) wnioskodawca złożył do Ministra ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., wnosząc o niezwłoczne rozpoznanie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznanie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie w terminie jednego miesiąca oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący przedstawił czynności organu ze wskazaniem ich dat oraz podał, iż w sprawie złożył ponaglenie. Wskazał także, iż nie został dochowany żaden z terminów określonych w pismach organu, informujących o terminach rozpoznania sprawy. Skarga jest zatem konieczna i w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu złożonego pisma wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że wpłynęła do niego bardzo duża ilość spraw na podstawie art. 8a u.z.e.f. (około 4.900). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga na bezczynność Ministra w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy na podstawie art. 8a u.z.e.f. jej art. 15c, art. 22a i art. 24a, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Skarga jest dopuszczalna także z tego względu, iż skarżący dopełnił określonej w art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu – [...] października 2020 r.) wniósł ponaglenie do Ministra wobec niezałatwienia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie i czy bezpodstawnie nie wydaje rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Podczas badania zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że wnioskiem oznaczonym datą [...] lutego 2019 r., który wpłynął do organu [...] marca 2019 r., skarżący wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. Następnie wobec bezczynności organu w rozpoznaniu ww. wniosku skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Do dnia orzekania organ nie zawiadomił Sądu o wydaniu decyzji rozpoznającej przedmiotowy wniosek. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego Sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, bądź w terminach określonych w k.p.a. to rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość postępowania, tj. [...] grudnia 2020 r. ani też do [...] maja 2021 r. tj. daty jej rozpoznania. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości, a jej rozmiar jest znaczny. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu przedmiotowego wniosku skarżącego w dniu [...] marca 2019 r., organ nie podejmował żadnych czynności poza kierowaniem do skarżącego pism informujących o kolejnych terminach jego rozpoznania. Do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi przez Sąd, organ nie zakończył postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Analizując przebieg postępowania nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, ani że bez zbędnej zwłoki podejmował stosowne czynności. Organ co prawda kierował kilkakrotnie do skarżącego informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie dotrzymał. Nie można więc przyjąć, że organ w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. działał efektywnie. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów, dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z ilością rozpatrywanych przez Ministra spraw, nie zwalniają go z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku wnioskodawcy, a zatem konieczne było zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku). Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości wskazać trzeba, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (por.: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd podziela pogląd, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad dwuletniego opóźnienia, które miało miejsce w postępowaniu "odwoławczym". Co ważne, stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie została zweryfikowana przez Ministra, pomimo złożonego przez skarżącego ponaglenia oraz skargi i trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f., jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu, zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku). Mając na względzie powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.