II SAB/Wa 250/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2019 r. 1. zobowiązuje Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2019 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej z adresu [...], D. sp. z o.o. w C. przesłała do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący udzielenia informacji w zakresie danych osobowych eksperta, oceniającego i recenzującego raport okresowy nr [...] za 2017 r. wnioskodawcy z realizacji projektu objętego umową o wykonanie i finansowanie projektu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. pt. "[...]", realizowanego w ramach Strategicznego Programu Badań Naukowych i Prac Rozwojowych "[...]"[...], Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w dniu [...] marca 2019 r. przesłało stronie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, odpowiedź na wniosek o udostępnienie danych eksperta. Organ nadmienił, że nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty wewnętrzne. Dokumenty takie wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działań organu w konkretnej sprawie. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk, nie są jednak wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Ocena raportu okresowego nie przesądza o kierunku działań organu, toteż nie stanowi informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w ocenie raportu okresowego dane osobowe eksperta oceniającego przedmiotowy raport nie będą zatem stanowiły informacji publicznej, jako że stanowią treść dokumentu wewnętrznego. Organ zauważył też, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy dotyczą nie mają waloru informacji publicznej, bowiem ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia która ma znaczenie dla większej ilości osób. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który składa pismo. W ocenie organu wniosek o udostępnienie informacji – danych osobowych eksperta, który sporządził niekorzystną ocenę merytoryczną raportu okresowego, stanowi wyraz interesu prywatnego i nie dotyczy informacji o walorze publicznym. D. spółka z o.o. w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2019 r. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art.13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenie informacji w zakresie danych osobowych eksperta oceniającego raport okresowy nr [...] za 2017 r. z realizacji projektu objętego umową o wykonanie i finansowanie projektu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca Spółka nadmieniła, że łączy ją z organem umowa o wykonanie i finansowanie projektu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. pt. "[...]" dotycząca projektu realizowanego w ramach Strategicznego Programu Badań Naukowych i Prac Rozwojowych "[...]"[...]. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżący otrzymał pismo zawierające rozwiązanie umowy bez zachowania terminu wypowiedzenia. W treści pisma organ powołał się na opinię sporządzoną przez wyznaczonego eksperta recenzującego raport okresowy nr [...] za 2017 r. z realizacji projektu. Każdy przytoczony w uzasadnieniu rozwiązania umowy argument przywołuje zapisy opinii. Spółka nie zgadza się z wieloma twierdzeniami zawartymi w protokole przeprowadzonej kontroli. Istotą postępowania przed organem jest jego transparentność i niezależność powołanych do sprawy ekspertów i specjalistów. Ekspert opiniujący raport okresowy nr [...] za 2017 r. i specjalista prowadzący kontrolę mieli działać niezależnie od siebie, nie znając przygotowywanych przez siebie dokumentów. Treści pisma dotyczącego rozwiązania umowy oznaczone jako oparte na opinii, powielają zapisy z protokołu kontroli merytorycznej. Zbieżność jest tak duża, że powtórzone są nawet literówki. Skarżąca Spółka przypuszcza, że poszczególne dokumenty były sporządzane na podstawie tego samego pliku tekstowego. Ekspert i specjalista mogli działać w porozumieniu, przedstawiając niezgodny ze stanem faktycznym sposób realizacji projektu. Dane specjalisty przeprowadzającego kontrolę są jawne, natomiast dane eksperta recenzującego raport już nie. Skarżąca Spółka nie zgadza się z zaprezentowanym w piśmie stanowiskiem, że opinia eksperta jest pismem składanym w sprawie indywidulanie, zatem nie ma waloru informacji publicznej. Organ, wydatkując pieniądze publiczne, wykonuje władzę publiczną. Zdaniem skarżącej Spółki dane Eksperta są informacją publiczną, co potwierdza sam organ, publikując listę ekspertów NCBiR. Nie wiadomo jedynie, który ekspert konkretnie został powołany do opiniowania danej sprawy. Niekiedy, z racji ochrony innych wartości, konkretne kategorie danych, mimo że stanowią informację publiczną, zostają utajnione. Zrozumiałym jest więc utajnienie danych Eksperta do czasu złożenia przez niego przed organem opinii. Taki środek powinien skutecznie powstrzymywać próby wpłynięcia na recenzję eksperta. Jednak po złożeniu przez niego opinii, odpadają wszelkie podstawy do ochrony jego tożsamości. Aktywują się natomiast przesłanki do konieczności ujawnienia jego danych, właśnie co najmniej w celu weryfikacji jego bezstronności i merytorycznego przygotowania. W art. 15 ust 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, zdaniem Spółki, uwidoczniony jest kategoryczny zakaz udostępniania danych osobowych ekspertów. Udzielona przez ustawodawcę w taki sposób ochrona spełnia swe zadanie dopóki istnieje konieczność zapewnienia bezstronności i niezależności w formułowaniu ocen. Po zakończeniu prac zespołu ekspertów zachowanie w tajemnicy danych jego członków nie ma uzasadnienia. W sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone nie ma przeszkód, aby wniosek skarżącego został uwzględniony. Uznanie przez organ, że dane osobowe eksperta nie stanowią informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia. Wobec braku udostępnienia informacji publicznej organ dopuścił się bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju podtrzymał stanowisko, że w jego ocenie wniosek o udostępnienie informacji – danych osobowych eksperta, który sporządził niekorzystną ocenę merytoryczną raportu okresowego, stanowi wyraz interesu prywatnego i nie dotyczy informacji o walorze publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. 2019 r., poz. 1770) Centrum jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej państwa, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. poz. 1668 z późn. zm). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Skarżąca Spółka domagała się udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych osobowych Eksperta oceniającego i recenzującego jej Raport okresowy nr [...] za 2017 rok z realizacji projektu objętego Umową o wykonanie i finansowanie projektu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. pt. "[...]" realizowanego w ramach Strategicznego Programu Badań Naukowych i Prac Rozwojowych "[...]"[...]. W ocenie Sądu dane osobowe eksperta oceniającego ww. Raport okresowy stanowią informację publiczną. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż w sytuacji, gdy opisana powyżej umowa z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawarta została pod rządami ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87) Sąd zastosował do oceny charakteru żądanej informacji przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie podlegają udostępnieniu. Przepis ten statuuje zatem tajemnicę ustawową chronioną (tak: NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 699/18, dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu przepis ten nie może natomiast być podstawą do przyjęcia, iż dane osobowe recenzentów i ekspertów nie stanowią informacji publicznej. W takiej zaś sytuacji załatwienie wniosku skarżącej winno nastąpić poprzez rozpoznanie sprawy stosownie do przepisów o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie podzielił poglądu organu, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż ocena Raportu okresowego nr [...] stanowi "dokument wewnętrzny" w procesie podejmowania decyzji przez Komitet Sterujący Programem [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ocena raportu rocznego przeprowadzona przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju miała na celu w szczególności ustalenie, czy realizacja projektu jest zgodna z umową oraz czy kontynuacja realizacji projektu prowadzi do osiągnięcia zakładanych wyników i celów projektu (§ 9 ust. 1 umowy z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Na podstawie oceny raportu rocznego Narodowe Centrum mogło między innymi wstrzymać lub zmniejszyć dalsze dofinansowanie projektu (§ 9 ust. 2 ww. umowy). Dokument ten umożliwia Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności z umową – prowadzonych w okresie sprawozdawczym – prac, a także osiągnięcia zakładanych wyników i celów projektu i stanowił podstawę do uzasadnienia rozwiązania ww. umowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. bez zachowania okresu wypowiedzenia (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie dostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłość) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015 r., nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie został załatwiony w terminie wskutek błędnej interpretacji przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Takie uchybienie organu nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobligowany zastosować się do wykładni prawa i wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.