I OSK 699/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1489/17 o odrzuceniu skargi R. S. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego postanowienia oraz w uzasadnieniu tego postanowienia na stronie 1 w wersie 15 i 24 w ten sposób, że w miejsce numeru pisma [...] wpisać numer [...]; 2. oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1489/17 odrzucił skargę R. S. (dalej powoływanego jako skarżący) na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 31 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia propozycji służby. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wniósł do tego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. W piśmie z dnia 24 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jak też nie złożenie tego rodzaju propozycji nie mają charakteru aktu administracyjnego i do tego rodzaju spraw nie będą miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wyjaśnił skarżącemu, że postępowania które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.) to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący wniósł skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd powołał treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) i uznał, że skarga na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., które stanowi odpowiedź organu na zażalenie "na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie" skarżącego wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wyjaśnił przy tym, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga także o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi imiego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 ustawy. Ponadto wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza; 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia: a. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b. naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw, przyznanych na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby, c. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e. naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczone są każdorazowo wskazanymi w niej podstawami którymi, stosownie do art. 174 p.p.s.a., mogą być: naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tzw. błąd subsumcji, wyraża się zaś w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania wskazać natomiast należy, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Co więcej, z przepisu art. 176 p.p.s.a. wynika obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie tylko podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250 oraz z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, LEX nr 1151396). Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. o odrzuceniu skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one bowiem wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu pierwszej instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, co w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., a zatem skarga kasacyjna nie zawiera podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia ocenę jej zasadności. Niezależnie od powyższego wyjaśnić wypada, że kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), której domagał się skarżący w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r., nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony zatem, mając na uwadze wynikającą z art. 7 p.p.s.a zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.