II SAB/Wa 250/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta P. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz E. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. G. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. (data sporządzenia i wpływu do organu) E. G. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Burmistrza Miasta P. (zwany dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczących kontroli CBA, przeprowadzonej w okresie 2019 – 2020 związku z przebudową stawu w [...] Parku Miejskim w P., tj.: protokół kontroli CBA przeprowadzonej w okresie 2019 - 2020 w związku z przebudową stawu w [...] Parku Miejskim w P. Jednocześnie wniosła o udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: 1) Dlaczego do tej pory protokołu nie udostępniono w BlP; 2) Jaka była reakcja Burmistrza na wyniki protokołu (np. zaakceptował i podpisał). Jednocześnie skarżąca wniosła o przesłanie tych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał skarżącej, iż sposób sformułowania jej wniosku jest nieprecyzyjny. Zgodnie ustawą o dostępie do informacji publicznej, wniosek powinien być jasno sformułowany, aby było możliwe określenie przedmiotu i zakresu żądania. Składany wniosek nie musi odpowiadać szczególnym wymaganiom formalnym, jednakże powinien być on jasno sformułowany, gdyż organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku i nie może żądać jego sprecyzowania lub uzupełnienia. Minimalnym wymogiem dotyczącym wniosków składanych w ww. trybie jest jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Żądanie niejasne i niezrozumiale nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Uzasadniając skargę wnioskodawczyni wskazała, iż dokonana przez organ w piśmie z [...] grudnia 2020 r. ocena jej wniosku była niewłaściwa. Treść złożonego przez nią wniosku jest zwięzła, został on napisany bardzo prostym językiem i nie zawiera szyfrów, kodów, abstrakcji ani zawiłości. Treść jest podana w taki sposób, aby każdy odbiorca tego tekstu wiedział na pierwszy rzut oka o co chodzi wnioskodawcy, bez konieczności przeprowadzania głębszej analizy oraz wykładni faktycznej. Uważa, że ocena jej wniosku przez organ, stanowi nadużycie. Akceptacja tego stanowiska może doprowadzić do tego, że w przyszłości Burmistrz będzie twierdził, że jakiś wniosek jest niejasny lub nieprecyzyjny, aby uniknąć udzielenia odpowiedzi. Zdaniem skarżącej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępniania protokołów wszystkich kontroli, przeprowadzanych w urzędach administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ od dnia wpływu jej wniosku do adresata upłynął już termin dwóch tygodni, nie ma wątpliwości, że organ ten pozostaje w bezczynności. W terminie tym organ nie udostępnił żądanej przez nią informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku ze złożoną przez skarżącą skargą organ uznał, że sprecyzowała ona swoje żądanie, uprzednio zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pismem znak [...] z dnia [...] marca 2021 r. poinformował wnioskodawczynię, że żądane przez nią informacje na temat m.in. raportu z przeprowadzonej w Urzędzie Miasta P. kontroli CBA, zostały w dniu [...] grudnia 2020 r. zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie https: {...} W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Jako podstawę powyższego organ wskazał, iż odpowiedzi na wniosek skarżącej udzielił w ustawowym terminie 14 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanego przez nią we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. dokumentu – protokołu kontroli CBA przeprowadzonej w okresie 2019 - 2020 w związku z przebudową stawu w [...] Parku Miejskim w P. oraz informacji, dlaczego do tej pory protokołu nie udostępniono w BlP i jaka była reakcja Burmistrza na wyniki protokołu (czy np. zaakceptował i podpisał on ww. protokół). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Burmistrz miasta jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2020 r. poz. 713), a zarazem organem władzy publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Nie budzi zatem wątpliwości, jak również nie jest przedmiotem sporu między stronami, że jest on organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Z tego względu należało uznać, że żądane przez wnioskodawczynię informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniona została więc przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku(art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 7 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. (określającym sposoby dostępu do informacji publicznej), udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jest więc głównym źródłem informacji publicznych. Informacje publiczne opublikowane w BIP uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych BIP, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem. Konsekwentnie przyjmuje się zatem, że nie pozostaje bezczynnym podmiot, który podaje, że informacja wskazana we wniosku została udostępniona w BIP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 547/14, LEX nr 1956439). W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że wniosek skarżącej o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2020 r. W ocenie Sądu złożony wniosek był sformułowany jasno, zrozumiale i nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu żądanych przez wnioskodawczynię informacji. Zdaniem Sądu w tej sytuacji organ powinien był udzielić odpowiedzi na wniosek i poinformować skarżącą pismem, iż żądana przez nią informacja publiczna została opublikowania BIP. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że wniosek nie był precyzyjny i z tej przyczyny nie podlegał rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można uznać, iż kierując do skarżącej pismo z [...] grudnia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Zatem w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu organ pozostawał w bezczynności. Obowiązek informacyjny organ zrealizował, jak wynika z treści udzielonej skarżącej odpowiedzi (pismo z [...] marca 2021 r.), dopiero po złożeniu przez skarżącą skargi (wyjaśniając, że objęte jej skarżącej dane zostały opublikowane w BIP w dniu [...] grudnia 2021 r.). W tej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaistnienie tej okoliczności nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bowiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dysponuje kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez organ. Jak szczegółowo przedstawiono wyżej, udostępnienie informacji przez organ nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Sąd był więc zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu (w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r.) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku), w szczególności nie była długotrwała. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł obejmujących zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (w punkcie 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.