II SAB/Wa 254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku K.P. z dnia 20 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K.P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. P. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Prezydenta [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udzielenie informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), czy w stosunku do nieruchomości, położonej obecnie przy ul. [...] został złożony wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej: własności czasowej) w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]; a jeżeli taki wniosek został złożony - o przesłanie skanu tego wniosku. Następnie pismem z dnia [...] marca 2018r., zarejestrowanym pod sygnaturą [...], skarżący wystąpił o udzielenie odpowiedzi na ww. wniosek. W odpowiedzi na powyższe, Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...], przesłało pismo z dnia [...] marca 2018 r., w którym poinformowano skarżącego, że wnioskowana informacja nie jest informacją prostą a informacją przetworzoną określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskowana informacja aktualnie nie istnieje, w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem jej wytworzenia, w oparciu o informacje proste. Z uwagi na powyższe skarżący został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, w terminie 14 dni, począwszy od dnia odbioru wezwania. Wskazano też, że w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o materiał zgromadzony dotychczas w toku postępowania. K. P., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania, nadmienił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, skarżący nie odniósł się do treści pisma z dnia [...] marca 2018 r., mimo iż z informacji znajdującej się na stronie internetowej Poczty Polskiej wynika, że wskazane pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę wskazał, że pismo z wezwaniem do uzupełnienia wniosku doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2018 r., natomiast odpowiedź na wezwanie datowana na dzień [...] kwietnia 2018 r. została nadana w dniu [...] kwietnia 2018 r., a doręczona do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r. nadto podała, że odpowiedź na skargę datowana jest na dzień [...] kwietnia 2018 r., jednakże pismo to zostało wysłane skarżącemu dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc prawie tydzień później. W ocenie pełnomocnika skarżącego w realiach niniejszej sprawy, udostępnienie wnioskowanej przez skarżącego informacji nie wymagało podjęcia przez organ żadnych działań mających charakter przetworzenia informacji. Informacja o ewentualnym złożeniu wniosku dekretowego wobec konkretnie określonej nieruchomości jest wprost dostępna dla urzędu, zatem jej przekazanie wnioskującemu nie skutkuje jej przetworzeniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1367 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ), dalej u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Prezydent [...] będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ samorządu terytorialnego jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p. Merytoryczne ustosunkowanie się do skargi wymagało ustalenia czy żądana przez skarżącego informacja stanowi w świetle u.d.i.p. informację publiczną. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Tym samym należy rozważyć czy w stosunku do nieruchomości położonej obecnie przy ul. [...] został złożony wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej własności czasowej) w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]; a jeżeli taki wniosek został złożony o przesłanie skanu tego wniosku. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej. Okoliczność ta nie była w niniejszej sprawie kwestionowana. W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skoro zatem żądanie skarżącego obejmowało udostępnienie informacji publicznej, obowiązkiem Prezydenta [...] było udostępnienie informacji, o ile nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Niezałatwienie zaś przez organ wniosku w zakresie żądania sformułowanego we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. Z akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną i wezwał skarżącego, na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia odbioru wezwania. Wskazał przy tym, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o materiał dotychczas zgromadzony w sprawie. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej powinno skutkować udostępnieniem informacji zgodnie z wnioskiem, w terminie 14 dni od jego złożenia (art. 13 ust. 1 ustawy.), co następuje w formie czynności materialno - technicznej, wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), albo ewentualnie zawiadomieniem wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w sposób lub w formie określonej we wniosku art. 14 ust. 2 ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, s. 193). W doktrynie podkreśla się też, że umorzenie postępowania z przyczyn określonych w art. 14 ust. 2 ustawy wymaga poinformowania wnioskodawcy, że organ nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi i czy w takiej sytuacji zaproponowany w powiadomieniu sposób i forma udzielenia satysfakcjonują wnioskodawcę (I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, op. cit., s. 194). Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz powołane wyżej przepisy u.d.i.p. Sąd stwierdził, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie został bowiem przez Spółkę rozpatrzony w przewidzianej przepisami prawa formie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak też nie został rozpatrzony do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność, bowiem w aktach sądowych brak jest informacji, czy organ rozpoznał wniosek. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Natomiast przedwczesna jest ocena czy informacja zawarta we wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, do której zastosowanie ma przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli organ nadal będzie prezentować stanowisko, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną to, niezależnie od poglądu skarżącego w tym przedmiocie, obowiązany jest do zbadania, czy skarżący legitymuje się szczególnie istotnym interesem publicznym, bowiem jest to przesłanka materialna udostępnienia bądź odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wprawdzie to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania się szczególnym interesem publicznym, jednakże przesłanka ta jest następnie badana przez organ, który może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sytuacji stwierdzenia braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy – po obiektywnym tego zweryfikowaniu. Zatem ciężar w ustaleniu tej kwestii ciąży nie tylko na wnioskodawcy, ale podlega także samodzielnej weryfikacji przez organ. Nawet brak odpowiedzi wnioskodawcy w przedmiocie wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego lub twierdzenia, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji prostej, nie zwalnia organu jako podmiotu zobowiązanego do rozważenia, czy skarżący taki interes posiada. Sąd stwierdził jednocześnie, że w stanie faktycznym sprawy bezczynności Prezydenta [...] nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo informujące, że przedmiotem wniosku nie jest informacja prosta a informacja przetworzona i wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący nie zareagował na przedmiotowe pismo. Zdaniem Sądu brak podjęcia dalszych działań przez podmiot zobowiązany wynikał z błędnej oceny prawnej dalszego postępowania w sprawie, a nie braku woli do załatwienia sprawy. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Powyższa ocena skutkowała uznaniem, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie 597 zł.