II SAB/Wa 257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej I. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. I. S. (dalej jako skarżąca) obok wezwania do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwróciła się do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych, w tym decyzji administracyjnych dotyczących urządzeń gazowych na nieruchomości stanowiącej jej własność położonej w miejscowości B. nr ew. działki [...] obręb [...], powiat [...] woj. [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...]. Pismo to zostało w dniu [...] lipca 2013 r. przekazane Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. kierowanym do skarżącej, Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. poinformowała, iż dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie konieczne jest dostarczenie aktualnej mapy zasadniczej. Wraz z pismem z dnia [...] października 2013 r., pełnomocnik skarżącej przesłał spółce kopię mapy. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Spółka poinformowała pełnomocnika skarżącej, iż zostały rozpoczęte intensywne działania zmierzające do odszukania archiwalnych dokumentów zarówno technicznych, jak i formalnoprawnych z okresu budowy przedmiotowej sieci gazowej. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformowano pełnomocnika skarżącej, iż w czasie gromadzenia dokumentacji ustalono, iż działka nr [...], której dotyczy roszczenie uległa podziałowi wobec tego poproszono pełnomocnika skarżącej o potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości. W skardze z dnia [...] marca 2014 r. na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S. wniosła o zobowiązanie Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wyraziła przekonanie, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy sprawy publicznej i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Zadania publiczne, jak podkreśliła skarżąca, mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Wykonywanie zadań publicznych wiąże się zawsze z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacji i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Skarżąca podała, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę skarżona Spółka wskazała, że nastąpiła zmiana formy pod jaką prowadzi działalność. Obecnie brzmi ona Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. i wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie umorzenie postępowania, stwierdzenie że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka przedstawiła stan sprawy wskazując, iż po ponownym przeanalizowaniu dokumentów będących w jej posiadaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. przesłano pełnomocnikowi skarżącej pismo, w którym poinformowano iż w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie gazociągu na działce ew. nr. [...] w miejscowości B. Spółka obecnie dysponuje jedynie protokołem z odbioru technicznego robót gazociągowych z dnia [...] października 1982 r. Protokół ten przy piśmie został stronie przekazany i w tej sytuacji spółka nie pozostaje w bezczynności, bowiem udzieliła skarżącej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i podmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazociągowych znajdujących się na nieruchomości stanowiącej jej własność. Skarżąca domaga się więc niewątpliwie "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., co oznacza, że został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został także jej zakres podmiotowy. Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika zatem, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W powołanym wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będzie przedsiębiorstwo energetyczne. Pogląd ten uzasadniony był faktem, iż – zarówno dystrybucja energii elektrycznej, jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd, odnieść należy także do przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest m.in. obrót i dystrybucja paliw gazowych i płynnych. W uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno co prawda wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom, jednak nie można z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. Działalność skarżonej Spółki obejmuje m.in. dystrybucję paliw gazowych, transport rurociągami paliw gazowych, wykonywanie instalacji gazowych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu, z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez skarżoną Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, a także mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, iż skarżona Spółka uznała swój obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisami tej ustawy w przypadku skierowania pisemnego wniosku o jej udzielenie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może: - udzielić informacji publicznej (jest to czynność materialno-techniczna); - udzielić w formie pisma zawiadomienia, odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzy stan jego bezczynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka w bezczynności nie pozostaje. W odpowiedzi na wniosek strony z dnia [...] marca 2013 r., w którym skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na jej nieruchomości prowadzona była między stronami korespondencja, w wyniku której pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowano skarżącą, iż spółka dysponuje jedynie protokołem z odbioru technicznego robót gazociągowych z dnia [...] października 1982 r. i odpis tego protokołu przesłano wraz z pismem pełnomocnikowi skarżącej. Wobec powyższego Sąd uznał, że Spółka zrealizowała wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek i udostępniła informację w posiadanym zakresie, informując w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w odpowiedzi na skargę, że innych informacji ponad udostępnione nie posiada. W ocenie Sądu wyjaśnienia skarżonej Spółki są wiarygodne, zważywszy na uwarunkowania i regulacje prawne obowiązujące w latach, gdy gazociąg był budowany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanych informacji, nie można temu organowi postawić zarzutu bezczynności. I takiej oceny dokonał Sąd w przedmiotowej sprawie. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ([...] marca 2013 r.), zestawiając z datą skierowania skargi ([...] marca 2014 r.) nie można przyjąć, by skarga na moment wniesienia była nieuzasadniona. Spółka podejmowała wprawdzie czynności zmierzające do realizacji wniosku skarżącej, ale dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. jednoznacznie podała, że nie dysponuje żądaną informacją ponad przesłany stronie przy tym piśmie protokół z dnia [...] października 1982 r. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje, bo organ podjął stosowną decyzję, czy też dokonał czynności, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza przekonanie spółki, że wymieniając ze skarżącą korespondencję załatwia sprawę, zgodnie z przepisami prawa Sąd ocenił, że bezczynność spółki nie stanowiła bezczynności kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. Wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ podejmował bowiem czynności w celu zrealizowania wniosku, zrealizował go jednak dopiero po złożeniu skargi na bezczynność. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak w punkcie drugim. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a., uznając, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.