II SAB/Wa 258/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA, Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Szefowi Kancelarii Prezydenta RP, zwanemu dalej "Szefem Kancelarii", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku z [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej "w postaci zdjęć oraz nagrań audio-wideo z zaprzysiężenia nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego ([...], [...])".. Wskazał, że wobec jego wniosku poinformowano go pismem z [...] lutego 2010 r., ze żądana informacja nie stanowi publicznej. Ze stanowiskiem tym się nie zgodził. W skardze podniesiono: "każdy obywatel ma prawo zobaczyć, usłyszeć, iż nowi sędziowie TK złożyli ślubowanie, sam komunikat, iż tego dokonali nie jest wystarczający. Zarówno zdjęcia jak i nagrania audio wideo zostały wykonane ze środków publicznych i dotyczą sfery życia publicznego zatem stanowią informację publiczną". Wniesiono o zobowiązanie Szefa Kancelarii do udostępnienia informacji publicznej oraz wymierzenie ma grzywny. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - wniosek wpłynął do Kancelarii [...] lutego 2020 r. zaś odpowiedzi udzielono pismem z [...] lutego tego roku; Wnioskodawcy wyjaśniono ze żądana informacja nie stanowi publicznej - nie podlega więc udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji", - zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; prawo do uzyskiwania informacji obejmuje przy tym dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, - wskazane uregulowanie uzasadnia wniosek, że formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP są: - po pierwsze, dostęp do dokumentów, - po drugie - wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, - przepisy art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o informacji literalnie przesądzają jednak, że druga z form uzyskiwania informacji - wstęp na posiedzenia, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu - dotyczy jedynie kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, realizowanej w czasie ich posiedzeń (tak: wyrok NSA o sygn. akt I. OSK 2832/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); pojęcie "kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów" obejmuje Sejm, Senat oraz organy stanowiące gmin, powiatów i województw (tak: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 61, Warszawa 2016, Legalis), - Wnioskodawca pominął, że Prezydent RP i Kancelaria Prezydenta RP nie są kolegialnymi organami władzy publicznej, pochodzącymi z powszechnych wyborów, - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 356/12 – dostępny w CBOSA), wskazał, że podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z 1 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 1216/10 – dostępny w CBOSA); wskazano tam, że żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu władzy publicznej powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w ustawie o informacji; jak podkreślono w uzasadnieniu: "ustawa ta dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Art. 19 nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sprowadza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram. Z powyższych rozważań wypływa wniosek, iż nie można przyjąć, że informacja dotycząca obrad Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych powinna być udostępniona na wskazanym przez wnioskodawcę nośniku z uwagi na fakt, że odnosi się ona do działania organu samorządu zawodowego, a więc podmiotu zobligowanego do udostępniania informacji publicznej. Podmiot ten nie został bowiem zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p.", - ponadto, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów, a wnioskiem w trybie ustawy o informacji może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2445/11 – dostępny w CBOSA); w piśmie informacyjnym z 28 lutego 2020 r. w sposób jasny i niebudzący żadnych wątpliwości poinformowano o fakcie złożenia ślubowania oraz udzielono dodatkowych wyjaśnień, - przywołano wyrażony w orzecznictwie pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej jest zrealizowane, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat działalności podmiotu zobowiązanego w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie; oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji, w jednej z form przewidzianych prawem, jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 505/17 – dostępny w CBOSA); innymi słowy, udostępnienie zdjęć i nagrań audiowizualnych - w przypadku udostępnienia innego źródła informacji publicznej, jakim jest oficjalny komunikat w sprawie - nie jest wymagane, - zarówno przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422), jak też ustawy o informacji, nie wprowadzają obowiązku dokumentowania w formie fotograficznej bądź audiowizualnej uroczystości nominacji sędziów, - zgodnie z art. 3-5 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, sędzią Trybunału może zostać osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz spełnia wymagania niezbędne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego; osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie następującej treści: "Ślubuję uroczyście przy wykonywaniu powierzonych mi obowiązków sędziego Trybunału Konstytucyjnego służyć wiernie Narodowi, stać na straży Konstytucji, a powierzone mi obowiązki wypełniać bezstronnie i z najwyższą starannością."; ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania "Tak mi dopomóż Bóg."; odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału; stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania; sędzia po złożeniu ślubowania stawia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego, - w związku z tym, w aktach sprawy ślubowania p. K. P. oraz p. S. P. z [...] grudnia 2019 r. znajdują się: uchwała Sejmu RP w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego wraz z pismem przekazującym uchwały Marszałka Sejmu RP do Prezydenta RP, tekst ślubowania - złożonego wobec Prezydenta RP przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego - wraz z podpisem osoby ślubującej oraz pismo przekazujące poświadczone za zgodność z oryginałem kopie ślubowań sędziów Trybunału Konstytucyjnego; akta przedmiotowej sprawy nie odbiegają przy tym w żaden sposób od pozostałych akt spraw tego rodzaju, prowadzonych w poprzednich latach, - przedmiotem żądania Wnioskodawcy nie były żadne ze wskazanych wcześniej dokumentów, związane ze złożeniem [...] grudnia 2019 r. ślubowania przez wymienione osoby; tym samym, przedmiotem żądania nie były dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy, - w doktrynie aprobowane jest stanowisko, wedle którego dokumenty niewłączone do akt sprawy lub dokumenty, które powstały w toku pracy danego podmiotu, ale nie zostały wykorzystane albo nie zostały przesłane do innego podmiotu, nie zawierają informacji publicznej (tak: P. Szustakiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2019, s. 60); dlatego prawo dostępu do informacji publicznej powinno odnosić się jedynie do dokumentów gromadzonych w aktach sprawy, rozpoznawanej przez dany organ (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 61, Warszawa 2016, Legalis). - ze względu na swój techniczny, roboczy charakter, zdjęcia i nagrania audiowizualne nie tylko nie zostały wykorzystane przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw prowadzonych przez urząd Prezydenta, ale - jako materiał nieobowiązkowy, akcydentalny, dodatkowy, pełniący funkcję pomocniczą - nie zostały włączone do akt prowadzonych spraw ślubowania sędziów; materiał ten ponadto nie ma waloru oficjalności, nie został przez organ użyty w żaden sposób w jakiejkolwiek sprawie i nie był kierowany na zewnątrz; z tych względów, wykonane podczas uroczystości nagranie audiowizualne oraz zdjęcia mają charakter pomocniczy - służą jedynie do celów wewnętrznych, pozbawione są waloru oficjalności (nie zostały wykonane w celu publikacji); nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o informacji, jako materiały robocze, które podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej; Szef Kancelarii podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, wedle którego materiały o charakterze pomocniczym nie są informacją publiczną; walor takiej informacji mają bowiem jedynie dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty, powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw; nie stanowią natomiast informacji publicznej znajdujące się w posiadaniu organu wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc., których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych; trafnie więc odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego; o ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może. brak mu bowiem cechy oficjalności, gdyż nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 1975/10 – dostępne w CBOSA), - żądane zdjęcia i nagranie audiowizualne nie stanowią dokumentu urzędowego, którym w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o informacji jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, - ustawa o informacji daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych; nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji, będącej w posiadaniu adresata wniosku; nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej; konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów, służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, jako dokumenty wewnętrzne (tak. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4), - wskazano na bogate i już ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące "dokumentu wewnętrznego"; dokument wewnętrzny nie podlega bowiem udostępnieniu w trybie ustawy o informacji, nie dlatego, że zawiera informacje objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej, lecz z powodu zawierania danych, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu (zob. M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Legalis); w orzecznictwie wskazuje się, że dokument wewnętrzny wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu; dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, - praktyka Kancelarii Prezydenta RP, w zakresie udostępniania informacji o ślubowaniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, była różnorodna i niejednolita; przy tym dotychczas Kancelaria Prezydenta RP nie udostępniała materiałów filmowych z uroczystości odebrania ślubowania przez osobę wybraną na stanowisko sędziego TK; mając na względzie powołane powyżej akta spraw wskazano, że w zakresie ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2007 r. (kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego) na stronie internetowej zamieszczono komunikat zawierający jedno zdjęcie, w zakresie ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2011 r. (kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Komorowskiego) - połączono komunikat z informacją o wręczeniu orderu; odrębnego komunikatu nie zamieszczono także w zakresie ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 2011 r.; komunikat z uroczystości - nieopatrzony materiałem zdjęciowym - umieszczono o ślubowaniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego 30 listopada 2006 r., 29 grudnia 2006 r. oraz z 7 stycznia 2020 r.; w niniejszej sprawie zamieszczono komunikat nieopatrzony materiałem zdjęciowym, tak jak w powyższych przypadkach, - tym samym - na gruncie niniejszej sprawy - w trybie i na zasadach ustawy o informacji, zrealizowano obowiązek informacyjny; przepisy Konstytucji RP, jak i przepisy ustawowe, nie przewidują wymogu sporządzenia i publikowania zdjęć i nagrań audiowizualnych ze złożenia ślubowania przed Prezydentem RP; ponadto - w świetle art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego - osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta RP ślubowanie, po którym nawiązuje się stosunek służbowy sędziego Trybunału; żadnego wpływu nie ma na to dokumentacja tego wydarzenia - niezależnie od formy - pozostająca poza dokumentacją urzędową, wskazaną powyżej i znajdującą się w aktach danej sprawy; z tego względu żądanie Wnioskodawcy nie mogło być zrealizowany inaczej, jak poprzez pismo informacyjne - kończące postępowanie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. W rozpoznawanej sprawie niesporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - termin skierowania wniosku (wpływ 24 lutego 2020 r.) i zakres żądania jak też sposób jego realizacji - udzielenie pisemnej odpowiedzi pismem (z 28 lutego 2020 r.) z zachowaniem terminu wskazanego art. 14 ust. 1 ustawy o informacji. Poinformowano Wnioskodawcę, że jego żądnie nie dotyczy udzielenie informacji publicznej. Sąd podziela w pełni stanowisko organu, sformułowane w odpowiedzi na skargę, w zakresie w jakim wywodzono, że informacje w formie zdjęć i nagrań wykraczają poza zakres , gdzie ustawą o informacji określono obowiązek udostępnienia informacji publicznej - z wyjątkiem przypadków enumeratywnie wskazanych, które w danym przypadku nie występują. Ponowne przywoływanie argumentacji organu - wraz z przytoczeniem powołanych przezeń poglądów judykatury - byłoby bezzasadne, wobec jej poprzedniego szczegółowego zreformowania. Sąd przyjmuje ją za własną. W takiej sytuacji jest bez znaczenia trafność stanowisko organu, że sporządzane zdjęcie i nagrania stanowiły informacje wewnętrzną lub że - z perspektywy obowiązku udostępniania informacji jako publicznej - niezbędne było wcześniejsze jej wykorzystanie w działaniu organu. Kwestie te nie mają znaczenia w sprawie, skoro – z woli prawodawcy - zdjęcia i nagrania nie stanowią informacji publicznej, poza przypadkami wskazanymi przepisem szczególnym – np. w samej ustawie o informacji. Nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie pogląd Wnioskodawcy, że wszelkie nośniki informacji - np. w formie obrazu i dźwięku, jak nagrania i zdjęcia – gdy są finansowane ze środków publicznych i pozostają w dyspozycji organów władzy publicznej, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o informacji. Ustawodawca nie zakreślił dotąd tak szeroko prawa dostępu do informacji publicznej. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1