II SAB/Wa 260/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. O. z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. II SAB/Wa 260/21 UZASADNIENIE K. O. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. K. O. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). W dniu 11 stycznia 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie K. O. Organ podnosił, że cytowana powyżej ustawa w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązała ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, do podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ wskazał, iż w pierwszej kolejności miał obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących ustawowego wymogu, dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W związku z powyższym biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy) przedmiotowej sprawy organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy było uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ wskazuje również, że wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ponad 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). K. O. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżący podnosił, iż w dniu [...] stycznia 2020r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył wniosek o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a z uwagi na krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych w szczególności z narażeniem życia i zdrowia po 12 września 1989r. Na wniosek z dnia [...] stycznia 2020r od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji otrzymał pismo datowane na 31 styczeń 2020r., w którym poinformowano, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe do 27 lipca 2020r. Na początku lutego 2020r. otrzymał do wiadomości pismo z dnia 31 stycznia 2020r kierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Pismo datowane na 6 luty 2020r. kierowane do Biura Kard, Szkolenia i Organizacji z Zakładu Emerytalno-Rentowego, z którego wnioskodawca dowiedział się, że ustalono prawo do emerytury, że został zwolniony ze służby w KPP w [...] i to, że do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku. Dnia 24 lutego 2020r. do Prezesa IPN kierowane jest pismo mające na celu ustalenie, czy skarżący spełnia wymogi wynikające z art. 8a ust. 1 Ustawy do wyłączenia wobec stosowania art. 15c (art. 22a, 24a) oraz pełnej informacji o przebiegu służby. Podobnej treści i też dnia 24 lutego 2020r. kierowane jest pismo do Komendanta Głównego Policji. Dnia 3 marca 2020r. do Biura Kadr z IPN przesłano akta osobowe wnioskodawcy, przedstawiające przebieg służby oraz moje opinie służbowe. Skarżący podkreśla, że dnia 23 czerwca 2020r. po ponad trzech miesiącach zastoju w postępowaniu otrzymał pismo podpisane przez zastępcę Dyrektora Biura Kadr, z którego wynikało, że skarżący mógł uzgodnić termin zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania. Wnioskodawca wskazał, iż z uwagi na panujące zagrożenie szerzącej się pandemii "Koronawirusa" odmówiłem przyjazdu do [...] i zwrócił się o przesłanie zebranych dokumentów pocztą. Po opłaceniu kosztów wykonania kserokopii pismem z 15 lipca 2020r. otrzymał dokumenty zebrane w postępowaniu. W nadesłanej dokumentacji najważniejszym i istotnym była informacja dotycząca przebiegu służby z [...] kwietnia 2020r. sporządzona w Wydziale Kadr KWP w [...]. Informacja według skarżącego była sporządzona nierzetelnie w kwestiach nadanych odznaczeń państwowych. W informacji z przebiegu służby pominięto istotny fakt rozpracowywania mafii paliwowej i związane z tym zdarzenia z [...] lutego 2002r. kiedy to na posesji został ostrzelany samochód skarżącego. Nie godząc się na tak sporządzoną informacje skarżący w dnu 21 lipca 2020r. skierował pismo do Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA w celu uzupełnienia nierzetelnie sporządzonej w KWP w [...] informacji z przebiegu służby. W związku z pismem, dnia 30 lipca 2020r. skierowane zostało przez organ pismo do Komendanta Głównego Policji o uzupełnienie i weryfikację. Pismem z 19 października 2020r. potwierdzono ostrzelanie samochodu skarżącego. Ponadto w piśmie zrewidowano stanowisko, dotycząc nadania brązowego Krzyża Zasługi "...za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej..." Skarżący wskazał, iż już w październiku 2020r. uzupełniono dokumentację a mimo tego w dalszym ciągu nie poczyniono żadnych działań by wydać stosowną decyzję. W grudniu 2020r. skarżący telefonicznie skontaktowałem się z funkcjonariuszką prowadzącą postępowanie i zapytał się o przedłużający się czas trwania postępowania. Okazało się, że dokumentacja jest już uzupełniona i ponownie wnioskodawca może, po uiszczeniu opłaty za wykonanie kserokopii, dokumenty otrzymać drogą pocztową Dnia 8 stycznia 2020r. skarżący sporządził ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wnioskodawca na wniesione ponaglenie do dnia sporządzenia skargi nie otrzymałem żadnego wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec K. O. art.15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił dnia [...] stycznia 2020 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zauważyć należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, bądź w terminach określonych w k.p.a. to rozpatrzenie wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość postępowania, ani też do daty jej rozpoznania. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości, a jej rozmiar jest znaczny. Poddając pod rozwagę i uwzględniając wszystkie czynności dokonane w sprawie przez organ w październiku 2020r. uzupełniono dokumentację a mimo tego w dalszym ciągu nie poczyniono żadnych działań by wydać stosowną decyzję. Należy przy tym nadmienić, iż dokładając należytej staranności organ mógł zgromadzić kompletna dokumentacje już w dacie wcześniejszej. Dnia 8 stycznia 2020r. skarżący sporządził ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wnioskodawca na wniesione ponaglenie do dnia napisania skargi nie otrzymałem żadnego wyjaśnienia. Powyższe również negatywnie świadczy o stopniu zaangażowanie organu we wnikliwe i szybkie rozpoznanie sprawy. Do dnia rozpatrzenia skargi przez sąd organ nie zakończył postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Analizując przebieg postępowania nie można zatem przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki podejmował stosowne czynności. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a zatem konieczne było zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na przewlekłość organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad rocznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.